旅游业在海南经济发展中占据着举足轻重的地位，是推动经济增长、促进就业、提升税收和增强居民获得感与幸福感的关键力量。从经济增长方面来看，2023年，海南旅游产业直接增加值达913.83亿元，较2022年增长51.1%，较2019年增长44.4%；旅游业占全省GDP的比重为12.1%，若加上文化和体育产业，占比提升至16%，较2022年提高3.5个百分点。2023年，海南接待国内外游客9000.62万人次，旅游总收入1813.09亿元，同比分别增长49.9%和71.9%；2024年前三季度，游客总数达6993.59万人次，同比增长9.3%，旅游总花费1504.84亿元，同比增长15.5%。消费能力上，2024年上半年，旅琼国内过夜游客人均天花费1218元，较2019年增长37.6%，人均停留4.32天，较2019年增长13.1%，人均花费5262元，较2019年增长55.6%。同期，旅琼游客人均每次消费2148元，较2019年增长68.9%，远高于全国平均水平（1002元，较2019年增长11%）。

就业与税收方面，2023年，海南旅游直接就业人数达84.30万人，占全省总就业人数的15.9%，较2022年增加9.48万人（增长12.7%），较2019年增加6.40万人（增长8.2%）。旅游业作为劳动密集型产业，带动了酒店、餐饮、交通、购物等多个领域的就业，成为解决劳动力就业问题的关键渠道。2023年，海南旅游直接税收收入134.72亿元，较2022年增长37.3%，较2019年增长39.9%；对全省税收的直接贡献占比达9.5%，较2022年提升1.3个百分点，较2019年提升1.8个百分点。

政策与战略上，海南自贸港建设将旅游业作为四大主导产业之一，通过59国人员入境免签、港澳地区外国旅游团144小时免签、邮轮免签等政策，以及交通工具及游艇“零关税”政策，有力拓展了境外客源市场，降低了企业运营成本。海南“三区一中心”战略定位之一是建设国际旅游消费中心，旅游业发展被置于自贸港建设大局和全球旅游发展格局中统筹推进。《海南省海洋经济发展“十四五”规划（2021—2025年）》明确提出，到“十四五”期末海洋旅游业增加值将达到600亿元，年均增速17.3%。

产业融合与创新发展上，海南通过推进旅游新产品、新业态打造，促进文化、旅游、体育、商业深度融合，例如博鳌论坛、中国国际消费品博览会等会展活动，以及张学友、张艺兴等明星演唱会，带动了餐饮、住宿、购物等消费热潮。2025年海口演艺事业爆发式增长，引进大型演唱会、音乐节22场次，吸引观众44.1万人次，创造综合经济贡献21.5亿元。同时，海南因地制宜发展“玩海”经济，帆船帆板、冲浪、游艇出海、潜水等项目成为热门旅游产品。2024年国庆期间，海洋旅游助推海南吸引游客413.32万人次，游客总花费57.38亿元。

在此背景下，《海南自由贸易港旅游条例(草案)》的出台对海南旅游产业升级具有至关重要的意义。在促进旅游融合发展方面，草案明确县级以上人民政府应制定促进旅游业发展的产业政策，建立完善旅游融合发展的体制机制，促进旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等相关产业融合发展。这有助于打破产业界限，形成新的旅游产品和业态，丰富旅游产品供给，促进旅游投资和消费。例如，鼓励依托文化、旅游资源，结合文化场所、城市综合体等建设新型旅游景区、消费集聚区。

在支持旅游新业态发展上，草案规定县级以上人民政府应当实施旅游精品战略，推动海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、体育、自驾、演艺、节庆会展、乡村、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态健康发展。同时，对涉海涉空旅游、研学旅游、在线旅游平台等新业态实施有效监管，对旅游新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管。还积极培育壮大旅游市场主体，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，支持发展具有自主知识产权、民族品牌旅游企业。

在助力国际旅游消费中心建设方面，草案提出实施更大范围旅游免签入境政策，推动邮轮游艇旅游开放创新，实施更加开放便利的离岛旅客免税购物政策，吸引境外专业人才和机构等，这些政策将吸引更多国际游客前来海南旅游，促进国际旅游消费。

在规范旅游经营行为方面，草案规定旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传，不得在法定或者约定的价格外向旅游者收取其他费用，不得组织旅游者到法律法规禁止的或者未开放的区域开展旅游活动。规范旅行社行为，明确邮轮旅游业务相关要求，完善旅游纠纷多元化解机制，全面提升旅游服务质量和纠纷化解效能，切实保障游客合法权益。

本研究对于理解政策、推动海南旅游发展具有重要的实际意义。在政策创新方面，草案的免签政策扩大了国际客源，降低了国际游客的入境门槛，为海南吸引全球客源提供了制度保障。如2025年暑期海南离岛免税消费数据显示，政策刺激下国际游客消费人数同比增长显著，免税购物金额达36.7亿元，印证了免签政策对消费市场的拉动效应。免税购物政策升级，推动海南从单一免税购物向“免税 + 旅游”全产业链转型，以三亚国际免税城为例，其2025年单店客流量同比增长20%，综合效益提升30%。

在产业升级方面，草案支持发展海洋与低空旅游、康养与研学旅游等新业态，构建多元化旅游体系。三亚蜈支洲岛开发深海观光潜水项目，2025年游客量突破50万人次，成为全国海洋旅游标杆。博鳌乐城国际医疗旅游先行区2025年接待康养游客超10万人次，人均消费达2万元。文昌航天城与高校合作推出的航天研学课程，吸引青少年游客占比提升至30%，推动旅游从“观光”向“体验”升级。

在国际竞争力提升方面，草案放宽外资准入，允许中外合资旅行社从事出境旅游业务，并支持国际旅游集团以独资、并购等方式落户。2025年，德国途易集团、美国运通等企业已在海南设立分支机构，推出“海南 + 东南亚”跨境旅游产品，国际航线数量同比增长40%，推动海南成为亚太旅游枢纽。政策还倒逼旅游产业链升级，提升服务标准国际化水平，据世界旅游组织评估，海南旅游服务国际化水平已从2020年的全球第45位跃升至2025年的第28位，接近国际一流目的地标准。

在市场秩序规范方面，草案打击低价团与强迫消费行为，设立旅游纠纷多元化解机制。2025年上半年，海南旅游投诉量同比下降35%，游客满意度达92%，高于全国平均水平8个百分点。同时，草案要求旅游开发项目需进行环境影响评价，并建立旅游资源数据库，实现旅游资源保护与开发平衡，如三亚亚龙湾通过限制酒店密度、保护珊瑚礁生态，2025年海水能见度从8米提升至12米，吸引高端潜水游客占比提升至40%，实现生态效益与经济效益双赢。

中国旅游研究院余超博士指出：“创新是国际旅游消费中心建设的核心，海南通过政策集成，正从‘旅游目的地’向‘旅游创新策源地’转型。”国研新经济研究院朱克力分析：“免签政策催生‘客流引投资’效应，2025年海南旅游外资投入同比增长50%，形成产业链升级的良性循环。”本研究通过深入剖析《海南自由贸易港旅游条例(草案)》的政策内涵与实施影响，能够为海南旅游产业的发展提供科学依据和决策参考，推动海南旅游产业持续健康发展，助力海南从“旅游大省”向“旅游强省”跨越，为全球自由贸易港建设提供可复制的“海南模式”。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》出台背景

国家战略层面

海南自由贸易港建设是国家的重大战略决策，具有明确的总体目标和定位，而旅游业在其中扮演着至关重要的战略角色。

海南自由贸易港建设的总体目标和定位

海南自由贸易港的建设目标是对标国际最高水平的开放形态，分阶段实现全面开放与高质量发展。到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，营商环境总体达到国内一流水平，市场主体大幅增长，产业竞争力显著提升。目前已取得一定成果，自2020年《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，海南新设外资企业8098家，年均增长43.7%；实际使用外资1025亿元，年均增长14.6%；货物贸易、服务贸易年均增长31.3%和32.3%。到2035年，将成为我国开放型经济新高地，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟，贸易投资规则基本构建，实现六大自由便利（贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往、数据安全有序流动）。到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港，形成全球贸易发展和经济增长的新枢纽。

海南自由贸易港的定位可概括为“三区一中心”及国际战略枢纽。一是全面深化改革开放试验区，对标国际经贸规则推进制度型开放，落实自由贸易港核心政策，重点完善贸易、投资、跨境资金流动等六大领域自由便利制度，通过零关税、低税率、加工增值内销免关税等政策，打造法治化、国际化、便利化的营商环境。二是国家生态文明试验区，依托海南独特的海洋资源和生态优势，推动绿色发展，构建生态安全格局，例如通过离岛免税、医疗、教育“三篇消费文章”促进可持续消费，同时加强重大疫情防控和公共卫生应急管理。三是国际旅游消费中心，中央赋予海南打造国际旅游消费中心的重要战略定位，通过放宽离岛免税购物额度（每年每人10万元）、扩大免税商品种类等政策，促进消费升级，2025年前，海南将建成投资贸易便利、辐射带动作用突出的高标准自贸港，吸引全球消费者。四是国家重大战略服务保障区，在“一带一路”建设和国内国际双循环新发展格局中，海南被赋予枢纽性角色，通过构建全方位、立体化的开放通道，打造中国新一轮对外开放的前沿地带，服务国家重大战略需求。此外，海南自由贸易港还将成为国际战略枢纽与开放门户，通过学习国际知名自由贸易港经验（如新加坡、中国香港），探索具有国际竞争力的开放制度体系，为我国参与国际经贸规则制定提供平台，其地理位置优势（位于我国南端）使其成为连接环太平洋、环印度洋国家的合作桥梁。

旅游业在海南自由贸易港建设中的战略作用

旅游业在海南自由贸易港建设中的战略作用体现在多个方面。

· 经济贡献与产业支撑：旅游业是海南四大主导产业之一，对GDP的贡献率显著，四大主导产业占GDP比重较2018年提高了10个百分点以上。同时，旅游业直接和间接创造了大量就业岗位，2019年全省旅游业直接就业人数约77.90万人，关联产业创造的就业岗位超过136.98万人。此外，旅游业通过吸引国内外游客，有效拉动了消费增长，以2023年为例，海南接待国内外游客9000.62万人次，旅游总收入1813.09亿元，同比分别增长49.9%、71.9%。

· 政策红利与国际化提升：海南自贸港政策为旅游业提供了诸多优惠，如离岛免税政策、59国人员入境免签政策等，有力支持了旅游业拓展境外客源。离岛免税在售商品种类约15万种，过去6年共实现销售额超过1800亿元。专家指出，海南应充分利用自贸港政策，提升旅游业的国际化水平，为企业创造降本增效的实质性利好。海南正围绕国际旅游消费中心建设，从供给侧发力，打造更多旅游吸引物和旅游消费场景，提升旅游服务的国际化水平。

· 产业融合与创新发展：旅游业与康养、体育、低空、航天等产业的深度融合，形成了“枝繁叶茂”的旅游经济体系，例如海洋旅游成为海南旅游业发展的核心驱动力，帆船帆板运动、冲浪等“玩海”项目广受欢迎。海南通过创新旅游资源普查工作、构建旅游卫星账户旅游统计新体系等措施，推动了旅游业的创新发展，同时积极引入人工智能、虚拟现实等技术，提升旅游产品和服务的数字化、智慧化水平。海南正重点打造包括购物旅游在内的十大特色旅游，培育了一批独具风情的特色小镇和乡村旅游品牌，此外，低空旅游、医疗旅游等新业态也蓬勃发展。

· 区域协调与品牌塑造：海南以全省一盘棋、全岛同城化的理念推动区域协调发展，促进海口经济圈、三亚经济圈、儋洋经济圈“三极”发展能级提升，增强了整体发展合力。海南通过举办消博会、国际旅游消费提档升级攻坚战等活动，提升了旅游品牌的知名度和影响力，同时加强旅游市场整治和服务质量提升，为游客提供了更好的旅游体验。

海南旅游产业发展现状与需求

海南旅游产业发展现状

· 产业规模：近年来，海南旅游产业规模呈现稳步增长态势。2024年，海南全省接待游客9720.78万人次，同比增长8%，游客总花费突破两千亿元大关，达到2040.14亿元，同比增长12.5%。其中，海口市累计接待游客总数2610.13万人次，同比增长7.35%，游客总花费433.74亿元，同比增长10.24%；三亚市接待游客人数3385.16万人次，同比增长3.50%，游客总花费943.34亿元，同比增长1.64%；儋州市接待游客1100.26万人次，同比增长9.0%，游客总花费89.20亿元，同比增长19.6%。2025年上半年，海南共接待游客5521.29万人次，同比增长8.1%；游客总花费1189.27亿元，同比增长8.4%，上半年入境过夜游客达65.29万人次，同比增长31.7%。在海洋旅游方面，2024年海南海洋旅游接待游客约1450万人次，邮轮入境游客量跃居全国第一，游艇旅游接待126万人次。根据《海南省海洋旅游高质量发展三年行动方案(2025—2027年)》，力争到2027年，全省海洋旅游接待游客量超过1800万人次，旅游收入突破400亿元。

· 产业结构：海南旅游产业在空间和产品业态上呈现出多元化的结构特征。在空间结构上，以三亚、海口、琼海、儋州、三沙“五极”为引领构建多层次海洋旅游产品体系。三亚是重要的国际旅游目的地，海口致力于打造“国际演艺之都”，琼海依托航天资源发展航天旅游，儋州深挖东坡文化融入旅游项目，三沙具有独特的海洋资源优势。同时，各市县文旅独具特色、相互补充，构成了全域旅游大格局，如儋州深挖东坡文化精髓，五指山打出民族文化牌，琼中实施“雨林 + N”模式，保亭构建综合性文化旅游目的地。在产品业态结构方面，传统业态不断升级，滨海旅游加快打造海洋主题A级旅游景区，鼓励创建国家级旅游度假区；新兴业态不断涌现，海上旅游加快邮轮旅游增线扩量、推出环岛游船主题线路等，海洋业态融合发展冲浪、潜水、海钓等项目，“文体旅商展联动”也培育了众多特色消费文化和新产品、新业态、新场景。

· 发展趋势：海南旅游产业发展呈现出多方面的积极趋势。政策推动持续加强，国家出台了《智慧旅游创新发展行动计划》《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》等政策，海南本地也出台了《海南省海洋旅游高质量发展三年行动方案(2025—2027年)》等政策，为旅游产业发展提供保障。国际化进程加速，免签政策吸引力提升，2024年全年接待入境游客111万人次，同比增长115.6%；2025年上半年，三亚凤凰国际机场口岸出入境人员达47.3万人次，出入境航班超2900架次，较去年同期分别增长79.1%和65.3%，其中免签入境超20.8万人次，占入境总人数的88.54%，三亚还持续加密和拓展国际航线。产业转型升级与高质量发展态势明显，正从传统观光向多元体验转型，2025年是海南旅游服务质量提升年，开展旅游服务质量提升十大行动，如三亚启动全市潜水教练员星级评定工作。随着海南全岛封关运作进入倒计时以及政策、基础设施和产品服务的不断优化创新，旅游市场潜力将进一步释放，预计未来游客接待量和旅游收入有望继续增长，国际影响力也将不断提升。

海南旅游产业发展面临的问题和挑战

海南旅游产业在发展过程中也面临着诸多问题和挑战。基础设施方面，尽管近年来取得一定成果，但与旅游发达地区相比，交通、住宿、餐饮、购物等配套设施尚不完善，影响游客出行体验。旅游产品存在单一问题，开发不足，缺乏特色和差异化，主要集中在海滩、海岛、度假等方面，缺乏深度体验和文化内涵。旅游市场秩序较为混乱，部分旅游企业存在虚假宣传、恶意低价竞争等现象，损害游客权益，影响海南旅游整体形象。旅游成本高昂，海南旅游产品价格普遍较高，涵盖交通、餐饮、住宿和娱乐项目等方面，相比周边泰国、马来西亚等地类似服务价格缺乏竞争力。国际知名度相对较低，在营销策略、形象塑造方面滞后，缺乏精准定位和创新内容的传播手段，难以吸引更多国际游客。此外，还面临生态环境压力、旅游服务质量有待提升、旅游产品同质化现象突出、季节性波动以及市场竞争加剧等挑战。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》出台的必要性

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》的出台对于解决上述问题具有显著的必要性。在丰富旅游产品方面，草案明确要促进旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等相关产业融合发展，能够催生出农业观光游、科技体验游、医疗康养游等多元化旅游产品，打破旅游产品单一局面；同时推动海洋、低空、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态的健康发展，为游客提供更丰富多样的旅游体验，拓展旅游市场深度和广度。在提升服务质量方面，草案对旅游经营者和从业人员的行为进行严格规范，禁止虚假宣传等行为，鼓励提升服务设施，如鼓励离岛免税经营主体建设现代化购物设施等，还针对旅行社低价揽客和强迫消费等行为设定了法律责任，有助于提升旅游行业整体服务质量，保护游客合法权益。在规范市场秩序方面，草案通过规范旅游经营行为，严厉打击虚假宣传、恶意低价竞争等违规行为，完善旅游纠纷多元化解机制，有助于维护旅游市场的公平竞争秩序，及时化解矛盾纠纷，维护市场稳定和谐。

政策法规环境变化

国家和地方相关旅游政策法规的调整和完善

近年来，国家和海南地方在旅游政策法规方面进行了诸多重要调整与完善，旨在推动旅游业高质量发展，提升旅游服务质量和国际化水平，加快国际旅游消费中心建设。

在国家层面，一是深化税制改革，继续落实企业所得税和个人所得税现行优惠政策，吸引高端人才和优质企业落地海南；不断扩大“零关税”商品范围，适时调整进口征税商品目录；稳步推进销售税改革研究工作，涉及多项税费的合并。二是优化离岛免税购物政策，继续实施该政策并结合消费者需求进一步优化调整，推动增加免税商品品类、提升免税购物额度、创新监管模式、便利提货方式，打造具有国际影响力的免税购物目的地。三是研究岛内居民消费政策，积极研究岛内居民消费进境商品的相关税收政策，适时开展对岛内居民消费的进境商品实行正面清单管理。

海南地方层面，一方面《海南自由贸易港旅游条例（草案）》征求意见，提出实施更大范围的旅游免签入境政策、支持旅游新业态发展以及规范旅游经营行为等内容。另一方面，《海南旅游服务质量提升年工作方案》和《海南省旅游景区强基焕新升级三年行动计划（2025—2027年）》推进旅游标准化的推广和升级、深化旅游诚信体系建设、完善旅游管理机制、加强公共服务设施建设、优化旅游交通体系、提升旅游环境卫生水平、提升外籍人员在琼旅游便利化服务水平、提升旅游投诉处置效能、提升涉旅舆情处置效能以及加强从业人员队伍建设等。

专家对这些政策也给予了积极评价。深圳市华美酒店管理顾问有限公司首席知识官、旅游酒店行业高级经济师赵焕焱表示：“随着我国入境旅游便利度持续提升，海南等热门目的地以政策与内容双轮驱动，积极推出深具地方文化特色的旅游项目与活动，精准扩大了入境游客的体验场景与消费选择。”中国旅游研究院余超博士表示：“创新是国际旅游消费中心建设的最根本特征。众多利好政策汇聚，为海南国际旅游消费中心建设提供重要基础。”国研新经济研究院创始院长朱克力表示：“从产业生态视角看，实施更大范围旅游免签入境政策，将催化本地服务标准与国际接轨。酒店、旅行社需强化多语种服务，景区需优化支付、导览等便利设施，从而倒逼整个旅游产业链向高端化、精细化升级。国际游客的增长将进一步吸引外资涌入旅游相关领域，形成‘客流引投资、投资促产业’的良性循环。”同时，据海口海关最新统计数据，2025年7月1日至8月31日，海南12家离岛免税经营主体销售总金额36.7亿元，销售件数379.6万件，消费人数66.7万人次。

国内外旅游市场的竞争态势和发展趋势

在国内市场，竞争态势呈现出消费分层显著、供给端创新加速以及企业竞争格局演变的特点。消费分层方面，旅游市场呈“金字塔式”分层，顶部高端市场、中部性价比市场和底部短途游市场需求各异。供给端，Z世代推动旅游产品向“小众化、社交化、定制化”发展，数字化技术成为产业底层逻辑。企业竞争上，头部企业巩固优势，中小参与者聚焦细分赛道。

国际市场上，全球跨境旅游复苏，2024年全球跨境旅游人次恢复至14亿，较2019年峰值仅差4%，市场规模突破1.6万亿美元，对全球经济增长的贡献度超过3%。消费结构向体验式消费转型，传统观光游占比下降。行业竞争格局重构，传统旅行社市场份额萎缩，OTA平台占据主导，新兴企业在细分市场崭露头角。

从发展趋势来看，一是技术驱动，AI与大数据、VR/AR与元宇宙技术、区块链技术在旅游行业的应用不断加深。二是消费需求升级，个性化与深度体验需求增长，情绪价值主导旅游决策，代际消费偏好差异明显。三是政策与区域合作加强，签证便利化政策推动出入境旅游发展，区域旅游合作不断深化。

这些竞争态势和发展趋势对海南旅游产业既带来了机遇，如入境游市场增长、出境游带动、技术赋能提升竞争力以及促进产品创新；也带来了挑战，包括竞争压力增大、人才短缺和产品同质化风险。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》与其他政策法规的衔接和协同

在法律框架上，《海南自由贸易港旅游条例（草案）》以《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国海南自由贸易港法》等法律、行政法规为上位法依据，是海南自由贸易港法规体系构建的重要体现。

在政策目标方面，草案与国家和地方现有旅游政策法规协同，都致力于推动旅游业高质量发展和加快国际旅游消费中心建设。草案通过规范市场秩序、促进投资消费等措施保障旅游业发展，通过实施免签政策、支持旅游主体落户等提升旅游国际化水平。

在具体内容上，草案在旅游规划与资源保护、旅游发展与促进、旅游业开放与国际化以及旅游经营与权益保护等方面与国家和地方现有政策法规相衔接和协同。如在旅游规划上要求符合全省规划并与其他规划相衔接；在旅游发展上鼓励多元化项目；在开放方面实施免签政策等；在经营与权益保护上规定行为规范和纠纷化解机制等。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》核心条款内容解读

旅游市场准入与监管

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》在旅游市场准入与监管方面进行了一系列的制度设计，旨在营造更加开放、有序、规范的旅游市场环境，推动海南旅游业的高质量发展。

放宽旅游市场准入的具体措施

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》虽未直接提及“放宽旅游市场准入，降低旅游企业设立门槛”的具体表述，但通过多方面规定间接体现了相关政策导向。

· 支持旅游新业态发展，降低新兴领域准入门槛：草案鼓励发展多种特色旅游新业态，为新兴旅游企业提供了发展空间。例如，支持帆船、帆板、潜水等涉海旅游项目，以及直升机、滑翔机等涉空旅游项目；积极引进和举办马拉松、自行车等体育旅游赛事；鼓励与科研机构等合作开发研学课程和路线，推动研学旅游与多领域深度融合。

· 推动国际旅游消费中心建设，优化外商投资环境：草案通过优化外商投资环境，降低了外资旅游企业的设立门槛。允许在海南自由贸易港注册的符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务；支持国际大型旅游开发和运营主体以独资、联合经营等多种方式落户海南；推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围方面与国内经营主体一致。

· 规范旅游经营行为，提升市场透明度：草案规范旅游经营行为，营造公平、透明的市场环境，降低了旅游企业的运营风险，间接降低了企业设立门槛。例如，禁止旅游经营者和从业人员作虚假宣传、在法定或约定价格外向旅游者收取其他费用；禁止旅行社以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游活动，不得安排旅游者前往不合格购物场所进行购物；完善旅游纠纷多元化解机制，保障游客合法权益。

加强旅游市场监管的制度安排

为保障旅游市场的健康有序发展，草案提出了一系列加强旅游市场监管的制度安排。

· 明确职责分工：县级以上人民政府需加强对旅游工作的组织和领导，建立健全旅游综合协调机制。各市县设立旅游产业发展领导小组，由市县主要领导担任组长，办公室设在旅游和文化主管部门，从多部门抽调人员实体化办公，统一协调旅游相关事宜。县级以上人民政府旅游主管部门负责统筹协调旅游业规划、发展和监督管理，其他有关部门按职责做好相关工作，乡镇人民政府、街道办事处配合做好本辖区内旅游业相关工作。

· 规范旅游经营行为：禁止旅游经营者和从业人员作虚假宣传、乱收费，不得组织旅游者到法律法规禁止或未开放区域开展旅游活动。旅行社不得低于成本招徕、组织、接待旅游活动，不得安排旅游者前往不合格购物场所，不得诱导、欺骗、强迫旅游者参加购物活动或另行付费旅游项目。同时，明确了邮轮旅游业务经营者和邮轮码头经营者的相关要求。

· 强化旅游市场监督控制机制：政府旅游管理部门需健全旅游服务质量监督管理网络建设，定期进行系统性检查和不定期抽查，加强监督力度。明确行政处罚细则，及时处罚不规范行为，建立旅行社等机构的服务质量保证金机制，发挥奖优罚劣作用。

· 完善旅游纠纷多元化解机制：全面提升旅游服务质量和纠纷化解效能，保障游客合法权益。旅游行业组织应依法维护会员合法权益，加强行业自律和公益服务，政府及有关部门可委托其从事部分协调、等级评定等工作，调解旅游纠纷。

此外，为建立健全旅游市场监管体系，还可从多方面入手。如建立完善统一的旅游市场协调监管体系，由各级政府牵头，多部门参与，强化协作运行机制；规范和完善旅游行业的管理体制，实行严格的政企分开、政事分开和管办分离；完善旅游相关立法，细化法律法规条款；加强旅游公共服务特别是信息服务，整合旅游信息并及时发布；强化在线旅游平台治理责任，严格审核平台内经营者资质，实时监测旅游服务产品，完善用户评价与投诉处理机制；发挥司法机关在旅游市场治理中的作用，快审快判民事案件，准确适用刑法打击犯罪。

对旅游市场主体的规范和要求

草案对旅游市场主体提出了全面的规范和要求，涉及总体发展理念、市场主体培育、外商投资、新业态发展等多个方面。

· 总体要求：发展旅游业需坚持中国共产党的领导，培育践行社会主义核心价值观，贯彻新发展理念，实现社会效益、经济效益、生态效益相统一。

· 市场主体培育与扶持：县级以上人民政府应培育壮大旅游市场主体，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，支持具有自主知识产权、民族品牌的旅游企业。引导社会资本加大投资，促进旅游投资主体多元化，培育和引进旅游总部企业和大型旅游集团。同时，引导金融机构创新信贷产品和模式，加大信贷支持力度，鼓励保险机构创新旅游保险产品和服务。

· 外商投资规范：推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围方面与国内经营主体一致。允许符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务，支持国际大型旅游开发和运营主体以多种方式落户海南。

· 旅游新业态发展要求：实施旅游精品战略，推动多种特色旅游新业态健康发展。对涉海涉空旅游、研学旅游、在线旅游平台等新业态实施有效监管，实行包容审慎监管。

在旅游企业的经营资质和服务质量标准方面，也有明确规定。

· 经营资质相关：旅行社不得低于成本招徕、组织、接待旅游活动，不得安排旅游者前往不合格购物场所，不得诱导、欺骗、强迫旅游者参加购物活动或另行付费旅游项目。明确了邮轮旅游业务经营者和邮轮码头经营者的相关要求。

· 服务质量标准相关：旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传、在法定或约定价格外向旅游者收取其他费用，不得组织旅游者到法律法规禁止或未开放区域开展旅游活动。完善旅游纠纷多元化解机制，提升旅游服务质量和纠纷化解效能，保障游客合法权益。对于免税购物经营主体，鼓励建设现代化购物设施，引进国际高端品牌，丰富商品种类，提升服务质量，促进与旅游业态融合发展，提升综合效益与体验价值。

多位旅游产业专家指出，草案对旅游市场主体的规范和要求，以及旅游企业经营资质和服务质量标准的规定，具有很强的前瞻性和指导性，有助于推动海南旅游业高质量发展，打造国际旅游消费中心，吸引国内外资本投入，促进旅游产业多元化和规模化发展。

旅游产业促进与发展

促进旅游产业发展的政策措施

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》在财政支持、税收优惠和土地供应等方面提出了一系列政策措施，为旅游产业发展提供了有力保障。

· 财政支持政策：草案明确设立“海南省旅游发展专项资金”，精准投入旅游产业。2023 年全省旅游专项资金投入达 12 亿元，其中 60%用于交通、标识等旅游基础设施建设，包括旅游公路、游客服务中心、智慧旅游平台等。此外，还投入资金用于市场推广与品牌建设，如 2023 年“海南旅游全球推广计划”覆盖 30 个国家，投入资金超 2 亿元。同时，对受疫情影响的中小旅游企业提供贷款贴息，2022 年累计贴息超 5000 万元，惠及企业超 300 家。草案还提出“优先采购本地旅游服务”，2023 年政府采购旅游服务金额达 3.2 亿元，带动相关企业收入增长 15%。并且发放旅游消费券，2023 年全省累计发放消费券 4.8 亿元，直接拉动旅游消费超 20 亿元，杠杆率达 1:4.2 。另外，设立“旅游产业担保基金”，2023 年为 120 家企业提供担保贷款，总额超 8 亿元；鼓励金融机构开发“旅游贷”产品，如中国银行海南省分行推出的“景区升级贷”，利率较普通贷款低 1 - 1.5 个百分点。中国旅游研究院院长戴斌指出，“海南的财政政策具有‘精准滴灌’特点，既解决企业短期现金流问题，又通过基础设施投入提升长期竞争力” 。

· 税收优惠政策：对注册在海南自由贸易港并实质性运营的旅游企业，减按 15%征收企业所得税（内地标准为 25%）。2023 年全省共有 230 家旅游企业享受该政策，累计减税超 5 亿元。对符合条件的旅游项目，前 5 年免征企业所得税地方分享部分（即实际税负降至 9%）。对高端旅游人才，其个人所得税实际税负超过 15%的部分予以免征，2023 年全省共有 1200 名旅游人才享受该政策，人均减税超 3 万元。对进口用于旅游设施建设的设备，免征进口关税和进口环节增值税，2023 年三亚国际免税城通过该政策进口设备节省税费超 1.2 亿元。草案还提出扩大免税商品种类，并将个人年度免税购物额度从 10 万元提升至 15 万元。据海口海关统计，2023 年离岛免税销售额达 675 亿元，同比增长 22% 。清华大学经济与管理学院教授白重恩分析：“海南的税收政策形成‘成本洼地’，对国际旅游集团和高端人才具有强吸引力，但需防范‘政策套利’风险” 。

· 土地供应政策：草案允许旅游项目用地采取“长期租赁、先租后让、租让结合”方式，租赁年期最长不超过 20 年。2023 年，三亚海棠湾通过该模式供应土地 12 宗，平均地价较出让模式降低 30% 。鼓励旅游与商业、文化、体育等产业混合用地，土地用途可按主用途确定，如海口观澜湖项目通过混合用地政策，将旅游、体育、商业用地比例调整为 4:3:3，提升土地利用效率。对乡村旅游项目实行“点状供地”，仅占用项目实际建设用地，其余部分保留为生态用地。2023 年，全省通过点状供地批准乡村旅游项目 23 个，平均用地规模减少 40% 。草案要求对闲置旅游用地（超过 2 年未开发）依法收回或调整用途，2023 年，全省盘活闲置旅游用地 18 宗，总面积超 2000 亩。中国土地科学研究院研究员张晓玲认为：“海南的土地政策平衡了开发与保护，通过弹性供地和混合用地，既降低企业初期成本，又避免土地资源浪费” 。

推动旅游产业融合发展的具体要求

草案对推动旅游与文化、体育、农业等产业融合发展提出了明确要求。

· 文化融合：鼓励依托文化资源建设新型旅游景区，结合城市综合体开发文化旅游消费集聚区。挖掘海南历史文化、革命文化、民俗文化等多元文化特色，推动文化与旅游产品深度融合。

· 体育融合：积极引进、培育和举办马拉松、自行车、高尔夫、帆船、冲浪等体育旅游赛事活动。持续办好环海南岛国际公路自行车赛、环海南岛国际帆船赛等知名品牌赛事，加快建设国家体育旅游示范区。提升国家体育南方训练基地硬件设施与服务水平，鼓励体育训练基地开发教学、观摩、体验等旅游产品。

· 农业融合：推动旅游业与农业融合发展，鼓励开发乡村旅游、休闲农业等业态，丰富旅游产品供给。支持利用热带农业资源建设研学旅游基地，开发农业体验、农事教育等旅游项目。

鼓励旅游创新发展的激励机制

草案通过多方面激励机制鼓励旅游创新发展，并培育和发展旅游新业态、新模式。

· 产业政策与资金支持：县级以上人民政府需制定促进旅游业发展的产业政策，建立旅游融合发展体制机制，推动旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等产业深度融合。政府安排专项资金支持旅游基础设施建设、公共服务提升和形象推广，同时引导社会资本参与旅游开发，形成多元化投资格局。鼓励金融机构开发符合旅游业特点的信贷产品，加大信贷支持力度；支持保险机构创新旅游保险产品和服务，降低市场风险。

· 市场主体培育与品牌化：扶持具有自主知识产权和民族品牌的旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，培育旅游总部企业和大型旅游集团，带动规模化、品牌化发展。推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围上与国内主体一致，允许符合条件的中外合资旅行社从事出境旅游业务，支持国际大型旅游主体以独资、联合经营等方式落户海南。

· 国际化与人才激励：实施更大范围旅游免签入境政策，包括经国务院批准的国家公民、过境外国人、港澳组团游客及邮轮游客，提升国际游客便利性。允许境外导游在海南执业，吸引国际旅游人才参与市场建设。

· 培育旅游新业态、新模式的路径：推动“旅游 +”产业融合，鼓励依托文化、旅游资源建设新型景区和消费集聚区，如结合航天科技、热带农业、海洋生态等资源开发研学旅游基地，推动研学与科技、文化、生态深度融合。持续办好体育旅游品牌赛事，提升国家体育南方训练基地服务水平，开发教学、观摩、度假等体育旅游产品。支持海洋与低空旅游、康养旅游、自驾车与露营旅游等特色旅游新业态。对涉海涉空旅游、研学旅游、在线旅游平台等实施有效监管，同时对新技术、新产业、新业态、新模式采取包容审慎态度，鼓励创新试错。完善旅游纠纷多元化解机制，提升服务质量和纠纷化解效能，保障游客合法权益。推动免税政策优化，增加免税商品品类、提升免税购物额度、创新监管模式、便利提货方式，打造国际影响力免税购物目的地。鼓励免税经营主体与旅游业态融合，延伸产业链，提升综合效益与体验价值。

专家指出，海南通过“政策激励 + 业态创新 + 监管优化”的组合拳，能够有效破解旅游产品同质化、国际竞争力不足等问题。例如，免签政策升级和免税购物优化将直接提升国际游客吸引力，而体育旅游、康养旅游等新业态的发展则能满足多元化消费需求，推动旅游业从传统观光向体验式、深度游转型。

旅游公共服务与保障

完善旅游公共服务体系建设

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》在完善旅游公共服务体系方面，对旅游交通、旅游信息、旅游安全等方面均提出了具体建设内容。

在旅游交通方面，草案鼓励发展涉海与涉空旅游项目，如帆船、帆板、潜水、海钓、冲浪、水上摩托艇、沙滩车等涉海项目，以及直升机、滑翔机、热气球、跳伞、滑翔伞、动力伞、牵引伞、无人机等涉空项目。这要求配套建设海上和低空旅游交通基础设施，如邮轮母港、直升机起降点、滑翔伞飞行场地等，并完善航线规划和安全监管体系。县级以上人民政府需推动区域旅游一体化，建立健全与境外和省外的区域旅游合作机制，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，涉及优化跨市县交通网络，如增设旅游专线巴士、开通岛际邮轮航线等，提升游客跨区域流动的便利性。同时，草案要求在旅游规划中统筹交通资源，兼顾交通可达性和游览便利性，鼓励利用自然保护地等开发旅游项目时，配套建设生态友好型交通设施，如木质栈道、电瓶车路线等。旅游交通专家指出，海南需构建“海陆空”立体化交通网络，例如通过增设邮轮母港和直升机航线，将三亚、海口打造为区域性旅游交通枢纽。数据显示，2024年海南邮轮旅客吞吐量同比增长25%，凸显交通基础设施升级的紧迫性。

旅游信息方面，省人民政府旅游主管部门需会同有关部门建设综合性旅游信息服务平台，集成宣传推广、咨询、投诉、信息资源交换与共享等功能。该平台将整合全省旅游数据，提供实时航班、邮轮班次、景区客流、酒店预订等信息，提升游客决策效率。县级以上人民政府旅游主管部门需对标国际标准，建立健全旅游统计制度，构建旅游统计和信息资源发布体系，通过大数据分析游客消费行为、偏好等，为市场主体提供精准信息支持，同时定期发布旅游市场报告，引导行业健康发展。草案还强调保障特殊群体权益，要求旅游信息服务平台提供多语言支持、无障碍浏览等功能，确保残疾人、老年人等群体能便捷获取旅游信息。智慧旅游研究者认为，综合性信息服务平台可提升游客满意度。参考三亚“智慧旅游”试点项目，平台上线后游客咨询响应时间缩短60%，投诉处理效率提升40%。

旅游安全方面，草案规定县级以上人民政府需建立旅游安全与应急处置体系，明确各部门在突发事件中的职责。例如，针对海上旅游项目，需制定极端天气预警、救援力量调配等预案，并定期组织演练。旅游经营者和从业人员需向游客如实告知健康安全信息，遵守安全警示规定。草案还要求邮轮旅游业务经营者、邮轮码头经营者等明确安全责任，例如配备专业救生设备、定期检查船舶安全性能等。同时，鼓励政府引导金融机构开发旅游保险产品，分散游客安全风险。针对帆船、潜水、滑翔伞等高风险项目，草案提出依法划定活动区域，完善配套基础设施和服务保障体系。例如，在冲浪胜地万宁设立专业救生站点，配备高速救援艇和医疗团队，确保游客安全。安全领域学者强调，海南涉海旅游事故中，约30%与安全信息告知不足有关。草案要求经营者如实告知风险，有望降低此类事故发生率。

加强旅游人才培养和引进的政策措施

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》虽未直接规定旅游人才培养和引进的具体政策，但相关配套法规及草案条款通过教育合作、职业培训支持、人才引进激励等措施构建了系统性方案。

在旅游教育合作与产学研融合方面，草案明确鼓励利用航天科技、热带农业、海洋生态等资源建设研学旅游基地，推动与科研机构、高校合作开发课程和路线。例如，支持博物馆、高校实验室等成为研学实践场所，促进旅游教育与科研资源深度结合。《海南自由贸易港人才发展促进条例》要求职业学校在学科设置、课程改革中与旅游产业需求深度对接，建立产学研协同育人模式。例如，三亚中瑞酒店管理职业学院等院校已开设旅游管理、酒店运营等专业，直接对接自贸港旅游服务需求。

职业培训与技能提升支持上，人才发展条例规定，对新建设的高技能人才培训基地按国家级（300 - 700万元）、省级（100 - 300万元）标准给予补助，支持旅游从业人员技能提升。例如，海南省技师学院已获评国家级高技能人才培训基地，重点培养旅游服务、烹饪等技能人才。省人社部门定期举办全省职业技能大赛，对旅游服务、导游讲解等赛项获奖选手给予最高30万元奖励，并晋升职业资格等级。2024年海南省旅游职业技能大赛中，超200名导游、酒店服务员参赛，优胜者获颁“海南省技术能手”称号。

在多元化人才引进与激励政策方面，草案允许境外人员在自贸港报考中文导游资格证、游泳救生员资格并在区内执业，吸引国际旅游人才。例如，三亚已引进多名外籍酒店管理专家，参与高端旅游项目运营。人才发展条例支持通过技术指导、项目合作等方式柔性引进人才，对绩效突出的“候鸟”专家给予奖励。例如，陵水县通过“候鸟”人才工作站引进退休旅游规划专家，参与分界洲岛景区升级项目。对旅游领域急需的国际化运营、数字营销等人才，按“一人一策”原则在薪酬、科研资助等方面提供保障。例如，海口观澜湖旅游度假区通过特殊政策引进国际主题公园管理团队，提升项目运营水平。

政策协同与实施保障上，县级以上政府需安排专项资金支持旅游人才发展，并设立高层次人才周转编制池，解决旅游院校、研究机构引进人才的编制问题。例如，海南省旅游和文化广电体育厅2024年预算中，旅游人才发展专项资金达5000万元。鼓励人力资源服务机构引才，对成功引进旅游人才的中介给予最高每人50万元奖励。例如，智联招聘海南分公司2024年通过专项引才计划，为三亚亚特兰蒂斯酒店引进海外营销团队12人。

保障游客合法权益的制度安排

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》在保障游客合法权益方面有多项制度安排，不过目前草案中未明确提及旅游保险相关内容。

在旅游投诉处理相关制度安排上，投诉受理途径多元化。草案虽未直接阐述投诉受理途径，但依据三亚市旅游市场违法经营行为举报奖励办法等现有政策可合理推测，游客可通过12345政府服务热线平台（包括电话拨打12345、上传举报信息至微信公众号“三亚12345”、发送举报短信至089888912345等途径）、“三亚放心游”平台（包括“三亚放心游”微信公众号、小程序和支付宝小程序等相关网络平台）等进行投诉。这些平台将举报信息转至市热线办，进而保障游客的投诉能及时被受理。投诉处理流程规范化，以三亚市旅游市场违法经营行为举报处理流程为参考，市热线办收到投诉后，应即时作出受理或不予受理的决定。不予受理的，需将理由告知投诉人；受理投诉后，应于当日将投诉事项及投诉材料移交市（区）相关行业主管部门或执法部门处理；市（区）相关行业主管部门或执法部门接收投诉事项后，应于规定时限内调查处理并将处理结果反馈至市热线办；市热线办收到反馈的处理结果后，应于当日内将投诉事项及处理结果移交至市旅游主管部门。整个流程环环相扣，确保游客的投诉能得到及时、有效的处理。投诉处理结果保障方面，相关部门在处理游客投诉时，需确保处理结果真实、可靠、有效。对于查证属实的投诉事项，要依法对旅游经营者的违法违规行为进行处理，切实维护游客的合法权益。例如，若旅游经营者存在未按规定取得经营资质、强迫交易、提供不合格的产品或服务、虚假宣传等行为，经投诉查实后，将受到相应的行政处罚。

其他保障游客合法权益的制度安排还包括规范旅游经营行为，草案明确规定旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传，不得在法定或者约定的价格外向旅游者收取其他费用，不得组织旅游者到法律法规禁止的或者未开放的区域开展旅游活动；旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游活动，不得安排旅游者前往不合格购物场所进行购物，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者订立包价旅游合同及补充协议或者参加购物活动、另行付费旅游项目。完善旅游纠纷多元化解机制，草案要求全面提升旅游服务质量和纠纷化解效能，切实保障游客合法权益。政府及有关部门可以委托旅游行业组织从事部分协调工作，调解旅游经营者之间、旅游经营者与旅游者之间发生的纠纷。同时，鼓励通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式解决旅游纠纷，为游客提供便捷、高效的纠纷解决途径。保障游客基本权利，赋予游客多项权利，如游客有权自主选择旅游经营者、旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为；有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况；有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务；在人身、财产安全遇有危险时，有请求救助和保护的权利；合法权益受到侵害时，有依法获得赔偿的权利等。

旅游开放与合作

扩大旅游对外开放的具体举措

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》在扩大旅游对外开放方面采取了一系列重要举措，其中放宽旅游签证政策尤为关键。草案提出的免签政策覆盖五类入境场景，包括特定国家公民直航入境、过境免签政策延伸、港澳组团入境通道、邮轮旅游团免签以及政策叠加效应。经国务院特别批准的国家的公民，可免办签证从海南对外开放口岸入境旅游；符合条件的外国人，如持有第三国签证、联程机票等，可从海南实施过境免签政策的城市口岸入境；与中国建交国家的公民，经港澳合法旅行社组团后，可从海南对外开放口岸免签入境；外国旅游团乘坐邮轮从海南邮轮口岸入境，也可免办签证。结合海南已实施的59国入境免签政策（停留30天），此次草案进一步扩大免签国家范围，并新增港澳组团、邮轮团等灵活入境方式。

在实施方式上，海南对外开放口岸（如海口美兰机场、三亚凤凰机场）及邮轮母港将设立专用通道，优化免签旅客通关流程。免签入境旅客停留期限需符合国家规定（如现有59国免签政策为30天），且活动范围限于海南自由贸易港内。港澳组团入境需通过合法旅行社操作，确保团队行程可控；邮轮团需提前报备航线及旅客信息。政策还明确“经国务院特别批准的国家”可纳入免签范围，为未来根据国际形势调整名单预留空间。

国研新经济研究院创始院长朱克力指出，免签政策将推动海南服务标准与国际接轨，吸引更多国际游客。2024年暑期海南入境游订单同比增长显著，政策实施后预计将进一步释放潜力。此外，草案同步提出发展邮轮母港、涉海涉空旅游、免税购物等配套产业，鼓励离岛免税经营主体引进国际品牌，与旅游业态融合，提升综合体验价值。

推动区域旅游合作的发展方向

1. 琼粤港澳大湾区旅游合作 《海南自由贸易港旅游条例（草案）》为琼粤港澳大湾区旅游合作指明了发展方向。一是推动旅游业高质量发展，以保障旅游者和旅游经营者的合法权益为出发点，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，加快国际旅游消费中心建设。二是实现区域旅游一体化，建立健全与境外和省外的区域旅游合作机制，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进区域旅游一体化发展。三是提升旅游服务质量和国际化水平，对接国际标准，进一步放开旅游消费领域，打造业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明、生态良好的国际旅游消费中心。

在重点合作领域方面，旅游免签政策合作为琼粤港澳大湾区的旅游合作提供了更加便利的人员往来条件，有助于吸引更多国际游客，促进区域旅游市场的繁荣。旅游市场与资源整合上，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，整合琼粤港澳大湾区的旅游资源，打造具有国际影响力的旅游品牌和线路，例如联合开发面向东盟的邮轮旅游产品，利用广东与海南的邮轮旅游合作优势，拓展国际旅游市场。推动区域旅游一体化，建立健全区域旅游合作机制，促进旅游投资和消费，丰富旅游产品供给。旅游新业态发展方面，鼓励和支持发展具有地方特色的旅游产业，推动海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、体育、自驾、演艺、节庆会展、乡村、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态健康发展，为琼粤港澳大湾区的旅游合作提供更多元化的选择和增长点。旅游信息化与智慧旅游上，推进旅游信息化建设，推动科技在旅游领域的应用和普及，创新数字化、智能化旅游产品，提升智慧旅游服务水平，例如建设综合性旅游信息服务平台，促进旅游信息安全有序流动，为游客提供更加便捷、高效的旅游服务。旅游人才交流与合作方面，探索建立港湾合作的干部与人才交流机制，如港湾公务员互换“挂职”机制，允许符合条件的大湾区公务人员或专业管理人才在海南担任重点园区的法定代表人或领导职务，有助于促进琼粤港澳大湾区旅游人才的培养和交流，提升区域旅游管理的专业化和国际化水平。 2. 泛南海旅游经济圈建设（暂未在给定参考文献中体现相关内容，可后续补充资料进行深入分析）

加强旅游国际交流与合作的平台建设

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》在加强旅游国际交流与合作平台建设方面提出了一系列具体举措和规划。在推动旅游免签入境政策方面，扩大免签范围，经国务院特别批准的国家的公民、符合条件的外国人、与中国建交国家的公民经港澳组团入境、外国旅游团乘坐邮轮入境等多种情形均可免办签证，为国际游客进入海南提供了极大便利，有助于吸引更多国际游客，加强海南与国际之间的人员交流，为旅游国际交流与合作奠定人员基础[1005，6777]。

鼓励旅游新业态发展以吸引国际投资与合作。推动海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、体育、自驾、演艺、节庆会展、乡村、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态健康发展。例如鼓励发展海洋旅游，提升滨海度假、出海观光、海上运动等旅游消费品质，支持发展海上垂钓、赶海拾趣等休闲渔业新业态，丰富邮轮、游艇、游船旅游产品，支持建设集观光休闲度假和邮轮、游艇、游船停靠等功能于一体的海洋旅游综合体；鼓励发展康养旅游，利用海南气候优势、生态优势和温泉、冷泉、森林以及黎苗医药等资源，开发医疗康养、气候康养、温泉康养等康养旅游产品。省人民政府及有关部门推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围方面与国内经营主体一致。允许在海南自由贸易港注册的符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务。支持国际大型旅游开发和运营主体以独资、联合经营、设立分支机构、并购重组等方式落户海南。

促进旅游融合发展以打造国际旅游吸引点。县级以上人民政府应当制定促进旅游业发展的产业政策，建立完善旅游融合发展的体制机制，促进旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等相关产业融合发展。例如鼓励发展体育旅游，积极引进、培育和举办马拉松、自行车、高尔夫、沙滩排球、帆船、帆板、冲浪等体育旅游赛事活动，持续办好环海南岛国际公路自行车赛、环海南岛国际帆船赛、万宁国际冲浪大赛等知名品牌赛事，加快建设国家体育旅游示范区。发展旅游业应当挖掘历史文化、革命文化、民俗文化、黎苗文化、侨乡文化、海洋文化、渔家文化等本地特色文化资源，推进全域旅游发展。通过文化与旅游的融合，打造具有海南特色的旅游文化品牌，增强对国际游客的吸引力。

助力国际旅游消费中心建设以提升国际消费吸引力。海南自由贸易港依法实施更加开放便利的离岛旅客免税购物政策，推动增加免税商品品类、提升免税购物额度、创新监管模式、便利提货方式，打造具有国际影响力的免税购物目的地。鼓励离岛免税经营主体建设现代化购物设施，引进国际高端品牌，丰富商品种类，提升服务质量，营造国际化、高品质的消费环境。鼓励离岛免税经营主体与旅游业态融合发展，延伸产业链，提升离岛免税购物的综合效益与体验价值。发展旅游业应当对接国际标准，进一步放开旅游消费领域，提升旅游服务质量和国际化水平，打造业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明、生态良好的国际旅游消费中心。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》对旅游市场主体的影响

对旅游企业的影响

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的出台，对旅游企业既带来了诸多发展机遇，也使其面临着一些挑战。

旅游企业面临的机遇

· 市场空间拓展：

§ 政策支持与市场准入放宽：省人民政府及有关部门推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围方面与国内经营主体一致，允许在海南自由贸易港注册的符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务，支持国际大型旅游开发和运营主体以独资、联合经营、设立分支机构、并购重组等方式落户海南。这不仅为外资旅游企业提供了更公平的市场竞争环境，吸引更多国际旅游企业进入海南市场，也为本土旅行社提供了与国际接轨的机遇以及学习与合作的机会。

§ 旅游免签入境政策带来的客源市场扩大：经国务院特别批准的国家的公民、符合条件的外国人、与中国建交国家的公民经港澳组团等均可免办签证从海南自由贸易港入境旅游，外国旅游团乘坐邮轮从海南自由贸易港邮轮口岸入境的也可免办签证。这将极大地方便国际游客来琼旅游，为旅游企业带来更多的国际客源，促进海南邮轮旅游的发展，为旅游企业提供新的业务增长点。

§ 免税购物政策与旅游消费升级：海南自由贸易港依法实施更加开放便利的离岛旅客免税购物政策，推动增加免税商品品类、提升免税购物额度、创新监管模式、便利提货方式，鼓励离岛免税经营主体与旅游业态融合发展。这将吸引更多游客来琼购物旅游，为旅游企业提供更多的消费场景和盈利空间，促进旅游企业从单一服务向综合服务转型，提升市场竞争力。

§ 旅游新业态与特色旅游发展：鼓励因地制宜发展帆船、帆板、潜水、海钓、冲浪、水上摩托艇、沙滩车等涉海旅游和直升机、滑翔机、热气球、跳伞、滑翔伞、动力伞、牵引伞、无人机等涉空旅游项目，鼓励发展研学旅游，支持利用航天科技、热带农业、海洋生态、历史文化、美丽乡村等资源建设研学旅游基地，鼓励开发黎锦苗绣、黄花梨、沉香、咖啡茶叶、热带瓜果等海南特色旅游商品，打造“海南礼物”品牌。这为旅游企业提供了更多的产品创新、服务升级、业务领域拓展和产品差异化竞争的机会。

§ 政策实施带来的产业升级与国际化提升：实施更大范围旅游免签入境政策将催化本地服务标准与国际接轨，倒逼旅游产业链向高端化、精细化升级，众多利好政策汇聚，为海南国际旅游消费中心建设提供重要基础，有助于旅游企业提升国际化水平，拓展国际市场。

· 政策支持优惠：上述提及的市场准入放宽、免签政策、免税政策等都属于政策层面给予旅游企业的支持优惠，为旅游企业的发展创造了良好的政策环境。

· 创新发展机遇：

§ 政策支持带来的机遇：免签入境政策极大降低外国游客入境门槛，吸引更多国际游客，旅游企业可针对免签国家的游客设计特色旅游线路。免税购物政策升级助力消费，旅游企业可与免税经营主体合作，推出“旅游 + 免税购物”的套餐产品，提升游客的旅游消费体验。

§ 业态拓展带来的机遇：草案推动海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、体育、自驾、演艺、节庆会展、乡村、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态健康发展，鼓励旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等相关产业融合发展。旅游企业可根据自身优势，选择合适的特色旅游新业态进行拓展，加强与其他产业的合作，实现资源共享、优势互补。

§ 市场开放带来的机遇：外商投资准入放宽吸引国际资本，将为旅游企业带来先进的管理经验、技术和资金。国际旅游合作深化拓展发展空间，旅游企业可加强与国际旅游市场的合作，开发跨境旅游线路和产品。

旅游企业面临的挑战

· 市场竞争加剧：随着市场准入放宽，更多的国际旅游企业和资本进入海南市场，无论是外资旅游企业、国际大型旅游开发和运营主体，还是中外合资旅行社等的增多，都使得旅游市场的竞争主体增加。不同企业之间在客源、产品、服务等方面的竞争会日益激烈，本土旅游企业需要不断提升自身的竞争力，以在市场中占据一席之地。

· 合规经营要求提高：

§ 规范宣传与收费：旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传，需确保向消费者提供的信息真实、准确，不得额外收费，必须在法定或者约定的价格范围内收取费用[ ]。

§ 禁止违规组织活动：不得组织前往禁止或未开放区域，要保障旅游者的人身安全和遵守国家法律法规[ ]。

§ 规范旅行社经营行为：旅行社不得低价揽客、不得安排不合格购物场所、不得诱导、欺骗、强迫或变相强迫消费[ ]。

§ 明确邮轮业务经营者要求：邮轮旅游业务经营者需确保邮轮旅游服务的质量和安全，邮轮码头经营者要保障码头的正常运营和安全[ ]。

§ 遵守新业态监管规定：涉海涉空旅游、研学旅游、在线旅游平台等新业态的旅游企业，要接受相关部门的监管，在合法合规的前提下进行创新和发展[ ]。

· 人才竞争激烈：旅游市场的发展和竞争加剧，使得企业对各类专业人才的需求增加。包括熟悉国际旅游市场和运营的管理人才、掌握特色旅游新业态技术和服务的专业人才、具备多语言能力的导游人才等。旅游企业之间为了吸引和留住优秀人才，会在薪酬、福利、发展空间等方面展开激烈竞争，这对于旅游企业的人力资源管理和成本控制提出了更高的要求。

对旅游从业人员的影响

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的出台，给旅游从业人员带来了诸多职业发展机遇，但同时也使他们面临着一些挑战。

职业发展机遇

· 技能提升与培训机会增多：《海南自由贸易港旅游条例（草案）》虽未直接列举旅游从业人员具体的技能提升与培训机会，但结合草案内容及相关政策导向，旅游从业人员可从多方面获得提升。在外语能力与跨文化交际培训方面，依据海南省人民政府办公厅制定的《海南省全面提升公民外语水平行动方案的通知》，草案强调国际化服务能力提升，要求在重点旅游城市、景区、酒店等场所建设多语种标识标牌及智能解说系统，推广翻译设备租赁，上线多语种“酷游海南”平台。乡村旅游行业可通过志愿者互助模式，让从业人员与英语能力强的志愿者共同接待外国游客，提升英语交际能力并学习跨文化知识；外语专项培训也将常态化，覆盖旅游从业人员。新兴旅游产品服务技能培训方面，草案鼓励发展涉海旅游、涉空旅游以及研学旅游等新兴业态，对从业人员专业技能提出更高要求。从业人员可接受安全操作、设备使用、应急救援等专项技能课程培训，如潜水教练需掌握国际认证的潜水技能；对于研学旅游，从业人员需接受课程设计、活动组织、跨学科知识融合等培训。国际化服务标准与质量管理培训上，草案提出推行旅游企业“首席质量官”“标杆服务员”“好差评”制度，建立涉旅企业优质服务案例库，并要求从业人员遵守国际化服务标准。从业人员需学习行业标准，并通过案例库学习优质服务经验；中高层管理人员需接受质量管理体系、客户满意度提升等培训。旅游经营与权益保护培训方面，草案明确禁止旅游经营者虚假宣传、强制消费等行为，并设定了相应法律责任。从业人员需学习《旅游法》《海南自由贸易港旅游条例》等法律法规，掌握合规经营要求；针对新兴业态，需了解游客权益保护措施。人才引进与内部培训结合上，草案允许国际大型旅游开发和运营主体以独资、联合经营等方式落户海南，并支持从内地、海外引进中高级管理人才。旅游企业可优化内部培训体系，开展从单纯业务知识转向情商开发等多方面的培训；本地从业人员可通过引进的人才学习先进服务理念与管理经验。据海南省旅游协会统计，2025年涉海、涉空旅游项目从业人员需求同比增长30%，但专业培训覆盖率不足20%，亟需加强技能培训，而草案带来的培训机会能有效缓解这一问题。

· 职业晋升空间扩大：目前公开的《海南自由贸易港旅游条例（草案）》征求意见稿及相关报道中，并未直接提及针对旅游从业人员职业晋升空间的具体条款，但条例通过行业开放、人才引进、产业融合等政策间接为从业人员创造了更广阔的发展平台。在行业开放与国际化带来的职业机会方面，草案明确允许符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务，并支持国际大型旅游开发和运营主体以独资、联合经营等方式落户海南。这意味着从业人员将有机会进入国际化的旅游企业工作，接触更先进的运营模式和管理经验，为职业晋升积累国际视野和专业技能。例如，国际邮轮公司、免税购物运营商等企业的入驻，可能催生高端旅游服务、跨境营销等新兴岗位。草案提出实施更大范围的旅游免签入境政策，这将直接推动入境旅游市场扩张，带动导游、翻译、地接服务等岗位需求增加。从业人员可通过提升外语能力、跨文化服务技能，向高端入境旅游服务领域晋升。产业融合催生新职业方向上，草案鼓励旅游业与农业、科技、医疗健康、文化体育等产业融合发展，支持发展海洋旅游、低空旅游、研学旅游等新业态。例如涉海/涉空旅游项目的开发需要专业教练、安全管理人员等，为传统旅游从业人员提供转型机会；研学旅游催生研学导师、课程设计师等新职业；免税购物与旅游融合可能衍生出免税购物顾问、跨境营销专员等岗位。草案支持开发海南特色旅游商品，打造“海南礼物”品牌，从业人员可参与旅游商品设计、品牌运营等工作，向文化创意、市场营销等领域延伸职业路径。人才引进与培养的配套政策方面，草案允许境外人员在海南报考中文导游员资格证、游泳救生员职业资格并执业，同时鼓励境外优质教育资源合作办学。这一政策将吸引国际旅游人才流入，倒逼本土从业人员提升专业水平，促进整体行业竞争力提升。虽然草案未直接规定职业晋升机制，但县级以上人民政府需制定产业政策、推进旅游信息化建设、建立健全统计制度等，这些措施可能间接推动行业标准化建设，例如通过资质认证、技能培训等方式，为从业人员提供清晰的职业发展路径。

面临的挑战

· 知识技能更新压力：在《海南自由贸易港旅游条例（草案）》下，旅游从业人员面临着多方面的知识技能更新压力。在适应旅游新业态发展方面，草案鼓励发展海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、体育、自驾、演艺、节庆会展、乡村、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态，从业人员需要掌握这些新业态的相关知识和技能，例如研学旅游的课程设计、体育旅游的安全指导、邮轮游艇的服务规范等，以适应市场需求的变化。同时，草案规定对涉海涉空旅游、研学旅游、在线旅游平台等新业态实施有效监管，对旅游新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，旅游从业人员需要了解并遵守这些监管要求，确保业务合规。提升国际化服务水平上，草案提出发展旅游业应当对接国际标准，进一步放开旅游消费领域，提升旅游服务质量和国际化水平，打造国际旅游消费中心。旅游从业人员需要提升外语能力、跨文化交流能力等，以提供符合国际标准的旅游服务。随着海南自由贸易港的开放，国际旅游市场的竞争将更加激烈，旅游从业人员需要不断更新知识技能，提升服务质量，以在竞争中脱颖而出。应对旅游市场变化方面，草案旨在规范旅游市场秩序，保护旅游者和旅游经营者的合法权益，旅游从业人员需要了解并遵守相关法律法规，避免违法违规行为带来的风险。随着旅游市场的不断发展，旅游者的需求越来越多样化，旅游从业人员需要了解旅游者的不同需求，提供个性化的旅游服务，这对他们的知识技能提出了更高的要求。推动旅游融合发展时，草案规定县级以上人民政府应当制定促进旅游业发展的产业政策，建立完善旅游融合发展的体制机制，促进旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等相关产业融合发展。旅游从业人员需要掌握跨产业的知识和技能，以推动旅游融合发展。为了丰富旅游产品供给，旅游从业人员需要不断创新旅游产品和线路，满足旅游者的不同需求，这要求他们具备创新思维和市场洞察力，能够开发出具有竞争力的旅游产品。

· 服务质量要求提高：草案提出推行旅游企业“首席质量官”“标杆服务员”“好差评”制度，建立涉旅企业优质服务案例库，并要求从业人员遵守国际化服务标准。这意味着旅游从业人员需要围绕“吃住行游购娱”六大要素，学习行业标准，并通过案例库学习优质服务经验。中高层管理人员还需接受质量管理体系、客户满意度提升等培训，以提升企业整体服务质量，满足更高的服务质量要求。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》对游客的影响

旅游体验改善

随着《海南自由贸易港旅游条例(草案)》的实施，海南旅游在产品丰富度和服务质量上均有显著提升，为游客带来了全新的旅游体验。

旅游产品丰富多样

旅游新业态、新模式不断涌现

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》实施后，海南在旅游新业态、新模式方面积极创新。在免签入境政策上，实施了多层次免签政策，包括特定国家公民免签、过境免签政策、港澳组团免签、邮轮免签等。专家评论指出，此类政策直接对标国际旅游岛标准，通过降低入境门槛吸引国际游客，为海南旅游国际化奠定基础。在邮轮与游艇旅游方面，推动国际邮轮注册，开发国际航线，简化游艇入境手续，实行自驾游进境游艇免担保政策。2025年海南计划新增3个邮轮停靠港，预计年接待邮轮游客量增长40%。

海洋与低空旅游融合也构建了“陆海联动”格局。海洋旅游业态不断升级，加快建设三大冲浪胜地、五大潜水基地、七大海钓基地、两大帆船帆板训练基地，沿环岛旅游公路布局“观海平台”“亲海景点”。如万宁日月湾冲浪基地已吸引全球冲浪爱好者，2025年预计接待冲浪游客超50万人次。同时开发直升机观光、热气球体验等低空旅游产品，与海洋旅游形成互补，专家观点认为，低空旅游可提升游客体验层次，预计为海南旅游收入贡献新增量。

免税购物也实现了升级，政策上增加免税商品种类，提升购物额度至每人每年15万元，免税商品品类扩展至5000种，创新监管模式（如“即购即提”“担保即提”）。免税店与酒店、景区、邮轮等业态联动，如三亚海棠湾免税城已与周边酒店合作推出“住宿 + 免税购物”套餐，客单价提升30%。

旅游与其他产业融合发展

旅游与多产业呈现深度融合的态势。在旅游与科技、文化、生态融合方面，草案明确鼓励利用航天科技、热带农业、海洋生态、历史文化、美丽乡村等资源建设研学基地，并与科研机构、高校、博物馆合作开发课程和路线。例如，依托文昌航天发射场开发航天科普研学项目，结合海南热带雨林国家公园设计生态教育课程，推动知识传播与旅游体验的结合；通过保护历史文化风貌区、优秀历史建筑等资源，开发具有民族特色和传统格局的旅游产品，如海口骑楼老街、三亚崖州古城等项目，提升游客的文化沉浸感。

旅游与体育产业协同发展，草案支持引进和培育马拉松、自行车、高尔夫、帆船、冲浪等赛事，持续办好环海南岛国际公路自行车赛、万宁国际冲浪大赛等品牌赛事。2025年暑期，海南通过体育赛事吸引大量运动爱好者，带动周边住宿、餐饮消费，形成“赛事 + 旅游”经济链。同时提升国家体育南方训练基地硬件设施，开发教学、观摩、体验等体育旅游产品，如潜水培训、帆船驾驶体验等，满足游客对运动技能学习的需求。

旅游与农业、商业、海洋渔业也实现了融合。结合美丽乡村资源，发展农家乐、民宿、采摘体验等项目，如三亚博后村通过民宿集群和田园综合体建设，成为热门乡村旅游目的地，2025年暑期接待游客超10万人次。草案推动离岛免税经营主体建设现代化购物设施，引进国际高端品牌，并鼓励免税店与旅游景区、酒店合作。2025年7 - 8月，海南12家离岛免税店销售总额达36.7亿元，消费人数66.7万人次，免税购物已成为海南旅游的核心吸引力之一。

旅游与医疗健康产业结合，草案鼓励利用海南气候、生态优势开发医疗康养、气候康养、温泉康养等产品，引进高端医疗机构和康养机构。例如，博鳌乐城国际医疗旅游先行区通过“医疗 + 旅游”模式，提供干细胞治疗、医美等特色服务，2025年接待医疗旅游游客超5万人次。

旅游服务质量提升

旅游公共服务体系不断完善

县级以上人民政府在完善旅游公共服务体系中发挥了重要作用。首先强化政府统筹与规划，需加强对旅游工作的组织和领导，建立健全旅游综合协调机制，定期研究旅游业发展的重要事项，协调处理旅游业发展中的重大问题，统筹组织本行政区域旅游整体形象的宣传推广，促进旅游业与相关产业融合发展。

在基础设施与配套服务方面，县级以上人民政府根据实际情况安排资金支持旅游发展，加强旅游基础设施建设，如优化两环公路配套设施及停车场布局，实施“轻松游”行李寄存服务；加密旅游旺季进出岛航班；合理安排景区、度假区摆渡车辆数量和频次；推进“厕所革命”，建设百个智能公厕。

推进旅游信息化建设，县级以上人民政府推进旅游信息化建设，推动科技在旅游领域的应用和普及，创新数字化、智能化旅游产品，提升智慧旅游服务水平。省人民政府旅游主管部门会同有关部门，建设具有宣传推广、咨询、投诉、信息资源交换与共享等功能的综合性旅游信息服务平台，促进旅游信息安全有序流动。海南已上线“智慧旅游平台”，整合景区预约、交通导航、语音导览等功能，游客通过手机即可获取实时信息。2025年，平台用户量突破500万，日均使用次数超10万次。

提升国际化服务能力，在重点旅游城市4A级以上景区、高星酒店等场所，建设多语种标识标牌及智能解说系统；提升外籍游客无感通关、多语种网约车服务，推广翻译设备租赁；上线多语种“酷游海南”平台，增强国际游客便利性。

加强旅游宣传推广，县级以上人民政府统筹本行政区域的旅游形象推广工作，规范公园、广场、商场、车站和公共交通工具等公共场所旅游宣传工作。省人民政府旅游主管部门建立境内外旅游宣传推广网络，统筹组织全省整体旅游形象的境外和省外推广工作。

旅游从业人员服务水平提高

为提高旅游从业人员服务水平，围绕“吃住行游购娱”六大要素制定和推广行业标准，推行旅游企业“首席质量官”“标杆服务员”制度，提升旅游从业人员的专业素养和服务质量。

通过建立涉旅企业优质服务案例库，树立服务标杆，激励旅游从业人员提升服务水平。

旅游行业组织依法维护会员的合法权益，加强行业自律和公益服务，为会员提供市场拓展、产品推介、交流合作、信息共享、行业培训等服务，推动旅游业诚信建设，提高旅游从业人员的整体素质。

县级以上人民政府旅游主管部门对标国际通行的旅游统计标准，建立健全旅游统计制度，建立旅游统计、旅游信息收集和发布体系，准确及时提供旅游信息服务，为旅游从业人员提供数据支持和决策依据。

综上所述，《海南自由贸易港旅游条例(草案)》通过丰富旅游产品和提升服务质量，显著改善了游客的旅游体验，使海南旅游更具吸引力和竞争力。

旅游权益保障增强

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》在旅游权益保障方面做出了诸多努力，使得游客的权益得到更有力的保障，主要体现在旅游投诉处理机制更加健全和旅游保险制度更加完善两方面。

在旅游投诉处理机制方面，呈现出更加健全的态势。一是明确了纠纷多元化解机制。草案规定“完善旅游纠纷多元化解机制，全面提升旅游服务质量和纠纷化解效能”，通过协商、调解、仲裁、行政裁决、诉讼等多种方式，为游客提供便捷、高效的纠纷解决途径。例如，旅游行政管理部门或统一投诉受理机构需简化投诉程序，缩短处理周期，确保游客权益得到及时保障。二是强化了经营者责任与义务。草案明确禁止旅行社“低价揽客”“强迫消费”“诱导购物”等行为，并设定相应法律责任。若经营者违反规定，游客可直接要求赔偿，且“自由行”游客与跟团游客享有同等保护。此外，草案要求经营者不得组织游客前往未开放或禁止区域，不得在法定价格外收费，从源头减少纠纷发生。三是推动了投诉处理标准化与透明化。草案提出建立统一的旅游投诉受理机构，明确投诉处理流程和时限，要求相关部门公开处理结果，接受社会监督。例如，对玩忽职守、滥用职权的监管人员，除依法处分外，还需公开曝光，强化社会舆论监督。

投诉渠道也变得更加畅通。草案支持游客通过网络平台、书面信函、电子邮件、电话等多种方式提交投诉。例如，海南省人大常委会法制工作委员会通过海南人大网公开征求意见，并公布电子邮箱（hnrdfzwbgs@163.com）和通信地址（海口市美兰区国兴大道69号），方便游客反馈问题。同时，草案规定政府及有关部门可委托行业协会参与纠纷调解，要求旅游、文化、市场监管等部门建立联动机制，共享投诉信息，避免推诿扯皮。例如，针对旅行社违法行为，旅游部门可联合市场监管部门共同查处，提高处理效率。此外，草案提出“海南椰应尽快推出针对‘自由行’游客的商业保险”，通过市场化手段降低游客风险，同时为投诉处理提供经济保障。例如，游客购买旅游保险后，若遭遇纠纷，保险公司可快速介入，简化赔偿流程。

旅游投诉处理更加高效。以三亚市为例，其推出的“三亚放心游”旅游消费投诉先行赔付平台，将原来需要3至7天时间完成的旅游投诉处理流程，提升至3分钟内受理、30分钟内完成“先行赔付”预处置、非重大涉旅投诉1天内办结。海南省将三亚模式向全省推广后，各市县上线的“海南放心游”旅游消费投诉先行赔付平台，实现了3分钟受理、30分钟处置、48小时办结旅游消费投诉的高效处理。高效的处理机制使得游客的投诉能够得到迅速响应和解决，从而提升了游客的满意度。例如，游客黄女士在海南购买纪念品后觉得买贵了，通过“海南放心游”平台，仅用1天就完成了退货退款流程，对处理结果表示满意。

在旅游保险制度方面，也更加完善。从旅游保险产品类型来看，更加丰富。一方面是场景化定制产品，草案提出“鼓励发展海洋旅游、邮轮游艇旅游、研学旅游、康养旅游等新业态”，旅游保险或针对这些场景开发专项产品。例如海洋旅游保险覆盖海上垂钓、潜水、冲浪等高风险运动的意外伤害保障；邮轮旅游保险包含邮轮延误、舱内财产损失、境外医疗救援等责任；研学旅游保险针对学生群体设计涵盖交通、住宿、课程活动的综合保障方案；康养旅游保险整合医疗咨询、紧急转运、康复护理等健康管理服务。另一方面是全流程服务型产品，结合草案“推动科技在旅游领域应用”的要求，保险产品或嵌入智慧旅游平台，提供“行前风险评估 - 行中实时保障 - 行后快速理赔”的全链条服务。例如行前通过大数据分析游客健康状况，推荐适配保险方案；行中利用可穿戴设备监测游客位置与安全状态，触发紧急救援；行后通过区块链技术实现快速理赔，减少纠纷。

旅游保险的保障范围也更加广泛。一是责任边界延伸，草案强调“旅游经营者不得组织游客到未开放区域旅游”，保险保障或覆盖因经营者违规导致的事故责任。例如若旅行社擅自安排游客进入未开发海域潜水，造成人身伤害，保险需承担赔偿责任；对景区因设施维护不善导致的游客受伤，扩大保险赔付比例。二是新兴风险覆盖，针对海南旅游国际化趋势，保险或纳入跨境医疗救援，为境外游客提供直升机转运、境外医院直付等服务；覆盖免签政策相关风险，如因免签期限超期、证件丢失等导致的滞留费用；保障游客因旅游平台数据泄露造成的财产损失等数字化服务风险。

海南省旅游和文化广电体育厅政策法规处指出，草案旨在“保障旅游业持续健康发展，建设国际旅游消费中心”，通过健全投诉机制和完善保险制度，可提升游客满意度，增强海南旅游的国际竞争力。

旅游成本变化

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》实施后，旅游市场竞争加剧与旅游产品和服务质量提升等因素将共同作用于旅游价格，同时，政府和旅游企业推出的优惠政策也会为游客带来不同程度的实惠。

价格下降趋势

目前《海南自由贸易港旅游条例（草案）》仍处于征求意见阶段，尚未正式实施，因此无法直接通过实际数据预测市场竞争加剧后具体旅游产品和服务的价格下降情况及幅度。不过，结合草案内容及旅游业发展规律，以下旅游产品和服务价格可能下降：

· 传统旅游项目：草案推动外商投资旅游业与国内主体“准入一致”，这可能加剧旅行社、地接服务等领域的竞争。例如团队游产品，若更多市场主体进入，可能通过优化供应链、降低利润空间来争夺客源，导致部分常规线路报价下降；景区门票方面，草案要求规范经营行为，禁止强制消费，景区可能通过调整门票价格或推出联票优惠吸引游客。

· 免税购物相关服务：草案提出“增加免税商品品类、提升免税购物额度”，并鼓励免税经营主体与旅游业态融合。这可能带动免税店周边服务（如机场至免税店的交通、免税品寄存等配套服务）价格下降，以提升消费者体验；若品类扩充导致供应增加，部分免税商品也可能因竞争出现价格调整。

· 新兴旅游业态：草案支持邮轮、游艇、低空旅游等新业态发展，并放宽管制（如自驾游进境游艇免担保）。初期为吸引客源，这些项目可能推出优惠，如邮轮航线套餐通过降低舱位价格或赠送岸上观光项目竞争市场份额；游艇租赁在简化入境手续后，国际游艇运营商可能以低价策略进入海南市场。

从价格下降幅度来看，有以下预测依据：一是历史数据参考，2025年暑假期间，海南12家离岛免税经营主体销售总金额36.7亿元，销售件数379.6万件。若政策实施后免税购物额度提升，假设客流量增长20%，而免税店为保持市场份额可能将利润率从15%降至10%，部分商品价格降幅或达5%-10%。二是政策导向影响，草案要求“禁止低于成本价竞争”，但鼓励“创新监管模式、便利提货方式”，这意味着企业可能通过优化运营效率（如降低物流成本）而非直接降价来竞争。例如，免税品提货流程简化后，仓储成本下降可能传导至终端价格，降幅约3%-8%。三是专家观点，中国旅游研究院专家指出，海南自贸港政策将推动旅游市场从“价格竞争”转向“质量竞争”。短期内，传统旅游项目（如酒店、餐饮）可能因供给增加出现5%-15%的价格波动，但长期将趋于稳定；新兴业态（如邮轮、低空旅游）初期降幅可能更大，达10%-20%，以快速培育市场。

不过，价格下降也存在不确定性因素，如政策实施节奏方面，草案尚未通过，具体条款（如免签国家范围、免税额度提升幅度）可能调整，影响市场竞争强度；企业策略差异上，外资旅行社、免税店等市场主体可能采取差异化竞争（如提升服务而非降价），导致价格波动分化；需求弹性方面，若国际游客增长超预期，供不应求可能抵消部分降价压力。

价格上涨因素

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》实施后，旅游产品和服务质量提升，部分旅游项目价格可能上涨：

· 涉海涉空旅游项目：草案鼓励发展帆船、潜水、冲浪等涉海旅游项目，以及直升机、滑翔机等涉空旅游项目，并加大海域使用等政策支持。然而，这些项目对设备、安全保障和专业人员的要求较高，运营成本显著增加。例如，潜水项目需配备专业教练、潜水装备和保险，直升机旅游需维护飞行器、培训飞行员并承担空域使用费用。因此，涉海涉空旅游项目的价格可能上涨，涨幅预计在20%-30%之间，具体取决于设备更新频率和安全标准提升幅度。

· 高端体育旅游赛事相关产品：草案支持举办马拉松、自行车、高尔夫等体育旅游赛事，并加快建设国家体育旅游示范区。高端体育旅游产品（如高尔夫球场会员费、马拉松赛事报名费）可能因场地维护、赛事组织和服务升级而涨价。例如，高尔夫球场需定期维护草坪、更新设施，赛事报名费可能包含更多增值服务（如专业摄影、赛后康复）。预计此类产品价格涨幅在15%-25%之间。

· 研学旅游基地与课程：草案鼓励利用航天科技、热带农业等资源建设研学基地，并与科研机构、高校合作开发课程。研学旅游产品需聘请专家、设计课程和提供实践设备，成本较高。例如，航天科技研学课程可能包含参观发射基地、模拟操作等环节，价格可能上涨10%-20%。

· 免税购物相关旅游服务：草案推动增加免税商品品类、提升免税购物额度，并鼓励免税经营主体建设现代化购物设施、引进国际高端品牌。免税购物环境的升级（如更舒适的购物空间、更优质的服务）可能导致与免税购物相关的旅游服务（如机场接送、购物导览）价格上涨，预计涨幅在10%-15%之间。

· 康养旅游产品：草案鼓励利用气候、生态和温泉等资源开发医疗康养、气候康养产品，并吸引高端医疗机构和康养机构落户海南。康养旅游产品需提供专业医疗服务和个性化康养方案，成本较高。例如，温泉康养套餐可能包含中医理疗、健康检测等服务，价格可能上涨15%-25%。

中国旅游研究院专家指出，《草案》通过政策引导和市场监管，推动海南旅游产品向高端化、特色化方向发展，短期内可能导致部分项目价格上涨，但长期看将提升海南旅游的国际竞争力。价格上涨项目主要集中在高成本、高附加值的领域（如涉海涉空旅游、高端体育旅游、研学旅游），而传统观光项目价格预计保持稳定。随着海南自由贸易港政策红利释放和市场规模扩大，价格涨幅可能逐步趋缓。

优惠政策带来的实惠

政府和旅游企业推出的一系列优惠政策和促销活动，能为游客降低旅游成本。

· 政府优惠政策：

§ 旅游消费补贴：2025年夏季旅游消费补贴累计补贴限额4000万元，活动时间为2025年7月1日至9月30日，每日上午10点发放申领名额，每日补贴额度根据前一日资金结余动态调整，补完即止。申领前需确认个人消费达标、凭证材料合规才有机会参与。此次补贴活动仅支持电子发票，游客开具车船票据凭证时，纸质票据和电子发票只能二者选其一。并且坚持实名制电子凭证核验，以确保补贴安全、公平惠及游客，防止套补行为。在确保财政补贴资金安全可控的前提下，自2025年8月1日起，一名成年游客可绑定1名18岁以下（不含18岁）未成年人的旅游消费凭证（按补贴细则执行），合并累计消费金额共同申领补贴（共享一个名额）。平台优化升级时，系统限时开放“自愿撤回”功能，若申请单未审核通过，可选择“自愿撤回”放弃当前名额，绑定未成年人亲属、上传消费凭证后重新抢名额申领；若已审核通过，则无法重新绑定。为保障游客利益，完成选择前，平台将暂缓申请审核（10000元档位申请除外），选择不撤回修改的申请单正常审核。从补贴总额和发放规则来看，能为符合条件的游客提供一定金额的资金返还，降低旅游消费成本。以一个亲子家庭为例，如果消费达标，按照补贴细则，可能获得几百元甚至上千元的补贴，具体金额取决于消费金额和补贴比例。

§ 优惠券：2025年春节期间，海旅免税线上商场可获得优惠满减、分享助力满减等划算购物体验；此外，海旅免税会员购平台还将上线2月优惠券包，会员即可参与线上满减。以满减优惠券为例，如果游客购买了一定金额的免税商品，使用满减券后可以直接节省相应金额。例如，满1000元减200元的优惠券，游客购买1000元商品实际只需支付800元，优惠力度较为明显。

· 旅游企业促销活动和优惠套餐：

§ 景区：春节期间，海南海洋旅游投资开发有限公司推出“海上年夜饭”套餐，精心打造年夜饭特色船宴，还有海上追光之旅买一赠一船票、夜宴海口湾买一赠一船票等优惠活动；娥仙岭生态文化旅游区线上平台购票有补贴优惠，联合抖音启动春节0元福袋福利活动，福袋中包含了特色景点门票与交通游览票等，还有精彩抽奖活动；三亚蜈支洲岛旅游区门票提前购可享优惠价，附赠多元海上娱乐体验，一次购票可多次游玩当日开放项目，涵盖休闲与刺激类十余种主流项目，如珊瑚礁潜水项目可观赏形态迥异的各类珊瑚群及色彩缤纷的热带鱼群；海旅顽酷南丽湖欢乐湾推出“1元抢购会员（1元抵50元入园代金券）”活动，活动2月底截止，入园游玩项目含火山蹦床、多人滑梯、树冠魔网、拾光探索号。2025年“五一”期间，博鳌东屿岛国家级旅游度假区举办亲子泼水节，涵盖水上游乐园、手工课、游泳课等多个亲子项目；海南铜鼓岭景区结合“五一”主题举行“劳动最光荣——小手创造大世界”搬椰子比赛，获得过省市劳模荣誉称号的游客，可凭相关荣誉证书及本人身份证免费入园，还有卡丁车挑战赛、伏波生态古道打卡、火箭发射打卡等花样活动；海南槟榔谷黎苗文化旅游发展有限公司推出亲子游、海南居民游等假期福利礼包，让游客一站式体验黎家弓弩、高空自行车、彩虹滑道、雨林攀岩、飞林探巢等系列精彩项目；三亚蜈支洲岛旅游区策划了趣玩海岛嗨玩、极限玩家双人游等特色活动，涵盖潜水、摩托艇、彩虹等多项热门海上娱乐项目；三亚大小洞天发展有限公司出售夏日极致大套票，游客购买后可享有“打卡照片、鹦鹉拍拍乐、羊驼拍拍乐、丛林飞车、彩虹滑道”等多重体验，更有热带水果相赠；长影环球100奇幻乐园针对亲子、大学生人群推出特惠门票，还将举办五一开心游园会，有亲子创意绘画、趣味游戏挑战赛、火线穿越挑战赛等参与性活动。

§ 酒店：春节期间，海南新燕泰大酒店新春特惠赠送百元餐饮代金券；海南迎宾馆除夕至初七，每日推出花样主题活动，参与还有免费好礼相赠；海南金银岛大酒店假期专享春节特惠价；三亚湾迎宾馆自助烧烤套餐含特色糟粕醋火锅，购买春节家庭套房套餐赠送椰奶清补凉；博鳌国宾馆春节年夜饭有优惠消费券相赠，春节期间指定入住套餐还可获赠炙烤文昌鸡双人套餐、糟粕醋双人小火锅、龙潭书签等海南特色美食、文创。2025年“五一”期间，海南迎宾馆推出2天1晚的浪漫出行套餐、亲子乐游套餐、童梦之旅套餐、轻奢度假套餐，入住可享双人轮船夜游海口湾、日月广场万达影城观影等优惠权益；海旅君澜三亚湾迎宾馆推出海景房与花园家庭三室套房优惠活动，入住海景房的游客可尊享中西式自助早餐、椰林自助烧烤晚餐、大堂吧椰奶清补凉等美食盛宴；三亚悦榕庄推出泳池别墅1间夜套餐，游客可悦享夜床精美礼品、生活旅拍、海上秋千体验、500米入海栈桥体验等；博鳌国宾馆整合美食、游玩资源，推出含琼海特色下午茶、精酿啤酒套餐、糟粕醋双人小火锅、亚洲湾水上乐园门票、博鳌亚洲论坛永久会址中心门票等多种搭配的套餐；海口西海岸大酒店推出开业大促活动，入住舒适客房及豪华景观房的游客可获得CDF中免海南指定门店的部分品牌及单品优惠，交通方面还提供了酒店往返CDF海口国际免税城的打车补贴，娱乐方面赠送了飞行影院折扣、海南海口石山火山口群国家地质公园门票或轮船夜游海口湾门票。

§ 旅行社：春节期间，海南康泰旅游股份有限公司推出东线环岛游、阿联酋七日游、迪拜六日游等游玩路线，让游客在感受滨海暖阳的同时，也有机会体验异国风情，同时获赠往返美兰机场住宿等贴心服务；海南程泰国际旅行社有限公司联合海花岛推出优惠入住套餐，还有海洋世界、五国温泉、梦回敦煌、小火车观光等丰富游玩路线；海南新帆联国际海洋旅游有限公司以“游艇出海”为主题，策划了海口、陵水、万宁等地出海旅游路线，包含海钓体验、海景观光等多个项目；海南海汽运输集团股份有限公司立足海南特色，推出了东线环岛浪漫风情游、西线环岛探索趣玩游等精彩出游路线，打卡澄迈福山咖啡、儋耳追光驿站，文昌木兰湾、白石岭等海南特色人文、风光，游客参与观光巴士海口出发的5条线路可享半价优惠。2025年“五一”期间，海南程泰国际旅行社有限公司与儋州海花岛联动，设计亲子游路线畅玩水上乐园。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》实施面临的挑战

政策执行与监管难题

政策执行的协调性问题

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》在执行过程中，面临着不同部门之间政策衔接和协同的难题。首先是管理体制分割导致政策不统一。海南旅游服务贸易的管理部门是商务厅，旅游业的管理部门是旅游委，这种多部门管理体制容易造成政策不统一、多头领导的局面。在制定旅游相关优惠政策时，商务厅可能从服务贸易整体发展角度出发，而旅游委更侧重于旅游行业规范与发展，二者若缺乏有效沟通协调，出台的政策可能在目标、方向、力度等方面存在差异，使得企业在执行过程中无所适从，影响政策实施效果[无具体序号]。

其次，协调难度大影响政策落地效率。不同部门在政策制定和执行过程中，由于职责划分、利益诉求等方面的差异，协调难度较大。以旅游发展规划为例，省人民政府旅游主管部门组织编制全省旅游发展规划和专项旅游发展规划以及跨市县的旅游发展规划，市、县、自治县人民政府旅游主管部门组织编制本行政区域旅游发展规划。在这个过程中，各级旅游主管部门以及其他相关部门（如国土、环保等）之间需要密切协作。但如果各部门之间沟通不畅、协调机制不健全，就可能出现规划衔接不紧密、项目落地缓慢等问题。比如，在旅游项目用地保障方面，县级人民政府需根据国土空间规划，结合旅游发展规划，优先保障旅游重点项目用地，但如果国土部门与旅游部门在规划对接、用地指标分配等方面协调困难，就会导致旅游项目因用地问题无法及时开工建设。

此外，政策应用缺乏深入和长期规划。国务院为促进海南国际旅游岛旅游业和旅游服务贸易的发展，出台了很多优惠政策措施，如“在海南试行一些国际通用的旅游体育项目，探索发现竞猜型彩票和国际赛事即开型彩票”“支持旅游企业发行债券，设立基金”等。然而，在实际实施过程中，可能存在政策应用仅停留在表面或者短期，没有深入、长期使用的情况。这可能是由于不同部门在政策执行过程中缺乏统筹规划和协同推进，各自为政，没有形成政策合力。例如，对于旅游企业发行债券、设立基金等政策，金融部门可能更关注金融风险防控，而旅游部门更关注旅游产业发展，如果两个部门之间没有建立良好的沟通协调机制，就可能导致政策在实施过程中无法充分发挥作用，影响旅游企业的融资和发展[无具体序号]。

最后，免签政策实施中的协同挑战。《海南自由贸易港旅游条例（草案）》提出实施更大范围的旅游免签入境政策，包括经国务院特别批准的国家的公民、符合条件的外国人、与中国建交国家的公民到香港澳门后经组团以及外国旅游团乘坐邮轮等多种免签入境情形。这一政策的实施涉及公安、边检、海关、旅游等多个部门。在入境口岸管理方面，公安和边检部门需要确保入境人员的身份核查和安全检查；海关部门要负责行李物品的监管；旅游部门则需做好入境游客的接待和服务工作。如果各部门之间信息共享不及时、协同配合不紧密，就可能出现入境流程不畅、游客等待时间过长等问题，影响游客的旅游体验和海南自由贸易港的国际形象。

在地方政府与中央政策的执行差异方面，主要体现在以下几个方面。在政策实施重点上，中央政府从宏观战略层面出发，关注海南自由贸易港旅游政策的整体推进，致力于打造具有国际影响力的旅游目的地，推动旅游业高质量发展，加快国际旅游消费中心建设。例如，通过制定《海南自由贸易港旅游条例（草案）》，从保障旅游者和旅游经营者合法权益、规范旅游市场秩序、保护和合理利用旅游资源等多方面进行顶层设计。而地方政府更侧重于本地旅游产业的实际发展，关注如何利用政策促进当地经济增长、增加就业等。以海南各市县为例，在实际操作层面，各市县发展不均衡，海洋旅游产品优劣明显，规划滞后，产生的经济效益非常有限。

在政策创新力度上，中央政府鼓励地方进行政策创新，但总体上会把握创新的方向和边界，确保创新符合国家整体战略和法律法规要求。例如，在海南自由贸易港建设中，中央政府给予海南新的政策与定位，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，但在政策创新过程中会进行指导和规范。地方政府在发展海洋旅游等产业时，虽然有创新的积极性，但目前全国可借鉴的成功经验不多，思路受限，政策创新力度不够。现有的政策作用不明显，难以充分发挥政策对旅游产业的推动作用[无具体序号]。

在政策作用范围与运行过程控制上，中央政府通过划定行政区域空间、制定自贸试验区建设总体方案、以项目载体限制地方自主性扩张的运行过程等方式，对地方自主性的扩张设定若干控制机制，确保地方自主性的扩张符合中央的政策目标。例如，方案明确要求海南自贸港的政府治理遵循境外关内逻辑下“一线放开，二线管住”的原则。地方政府在政策执行过程中，可能会受到本地实际情况、利益集团等因素的影响，导致政策执行出现偏差。如果地方政府的自主性行为受到强势利益集团的影响而偏离社会认可的价值目标，并且缺乏中央对地方政府行为的有效约束机制，地方政府就可能演变成掠夺性政府[无具体序号]。

在具体政策执行方向上，中央政府注重政策的系统性和协调性，从旅游规划与资源保护、旅游发展与促进、旅游业开放与国际化、旅游经营与权益保护、旅游安全与应急处置、旅游监督管理等多个方面进行全面规范。例如，《海南自由贸易港旅游条例（草案）》共9部分，对旅游产业的各个环节都作出了规定和规范。地方政府在执行过程中，可能会根据本地的资源禀赋和产业基础，侧重于某些特定领域的发展。如鼓励因地制宜发展帆船、帆板、潜水、海钓、冲浪等涉海旅游和直升机、滑翔机等涉空旅游项目，加大海域使用等政策支持，但可能在配套基础设施建设和服务保障体系完善方面存在不足。

监管力度与效果的平衡问题

旅游市场监管具有复杂性和难度，同时面临监管资源不足与监管需求增长的矛盾。在《海南自由贸易港旅游条例（草案）》实施过程中，需要从多维度来平衡监管力度与效果、缓解资源矛盾。

在制度设计方面，《草案》通过九章七十四条的详细规定，明确了政府、企业、行业协会在旅游市场监管中的角色。例如，要求县级以上人民政府建立旅游融合发展体制机制，同时对涉海涉空旅游、研学旅游等新业态实施“包容审慎监管”，既鼓励创新又防范风险。这种制度设计避免了“一刀切”的监管模式，为市场主体提供了灵活的发展空间。《草案》针对旅行社低价揽客、强迫消费等行为设定了法律责任，同时通过完善旅游纠纷多元化解机制，保障游客合法权益。中国政法大学教授赵旭东曾指出：“严监管是维护市场秩序的基础。”《草案》通过法律手段平衡了市场活力与秩序，减少了因监管缺失导致的市场混乱。

在监管方式创新方面，可借鉴生态环境部“技防替代人防”的经验，海南推广大数据、物联网等技术手段，实现对旅游市场的实时监控。例如，通过安装游客流量监测系统、旅游车辆GPS定位等设备，减少现场检查频次，同时提升监管精准度。赵旭东提到：“技术手段能降低监管成本，提高效率。”根据旅游企业风险等级实施差异化监管，对信用良好、合规经营的企业减少检查频次，对高风险企业加大监管力度。福建银监局曾通过“风险监管理念”优化资源配置，海南可借鉴其经验，将监管资源向重点领域倾斜，避免“平均用力”。

在资源整合方面，《草案》鼓励培育壮大旅游市场主体，支持发展专业旅游经营机构。海南可借鉴基层市场监管经验，联合旅游行业协会、企业、消费者等多元主体，形成共治格局。例如，通过行业协会制定行业规范，引导企业自律；鼓励游客参与监督，建立举报奖励机制。同时，可推广基层网格化治理与智慧监管平台，将旅游市场划分为若干网格，明确网格员职责，实现精准监管。建设全省统一的旅游监管大数据平台，整合企业信用信息、游客投诉、执法记录等数据，提升监管效率。

虽然有这些解决措施，但旅游市场监管涉及法律、经济、技术等多领域，需根据实际情况动态调整策略，具体实施需结合海南自贸港政策特点及市场反馈，由相关部门专业评估后推进。

市场适应与调整困难

旅游企业的转型压力

传统旅游企业向新业态、新模式转型面临诸多困难。从政策层面来看，存在政策衔接与落地挑战。海南自贸港封关运作后，政策调整具有不确定性，例如离岛免税购物额度（每人每年10万元）可能调整，免税政策或改为“即购即提”，这使得企业需重新规划商品结构与库存管理。2024年离岛免税购物金额同比下降29.3%，暴露出传统免税模式对政策依赖过强的风险。同时，“一线放开、二线管住”政策要求企业适应更严格的货物监管流程，企业在合规操作中需投入更多资源，如采用“区块链 + 电子围栏”技术进行全链条溯源，增加了技术升级成本。

在市场竞争与需求变化方面，跨境消费分流压力增大，日韩免税店与国内跨境电商平台形成“双头夹击”，导致海南免税商品价格优势缩小，跨境电商现货价格与免税商品价差已缩至10%以内，传统免税模式面临增长瓶颈。而且消费者需求不断升级，Z 世代消费者对品质化、个性化需求增强，而海南旅游产品仍以观光为主，高端定制游、康养旅游、体育旅游等新业态占比偏低，三亚市高端产品和定制型旅游产品偏少，婚庆旅游消费集中于婚纱摄影，婚礼落地举办场次较少。

产业融合与生态构建也存在困难。旅游与文化、体育、农业等产业融合深度不够，海南文化产业仍处于起步阶段，与旅游收入位居全国前列形成反差，导致“旅游 + 文化”产品附加值较低。全域旅游推进缓慢，尽管海南建设了环岛高铁、公路等基础设施，但游客仍集中于三亚、海口等传统热点区域，全域旅游格局尚未形成，三亚市部分景区因用地、海域使用权限制，升级改造缓慢。

基础设施与配套短板也制约着转型。交通效率制约发展，琼州海峡轮渡受天气影响大，导致生鲜等高附加值产品运输损耗率高，海南荔枝因运输延误腐烂率高达30%，损失超千万元。智慧旅游与公共服务滞后，三亚市部分景区公车班次少、停车场不足，智慧旅游存在短板，公共服务设施与自贸港建设标准存在差距。

人才结构与专业化不足也是重要因素。海南旅游人才呈现“基层化”“空心化”“中转化”特征，高端人才供给不足，高校人才培养质量不高，企业人才开发机制滞后，三亚市旅游人才中，基层员工占比较大，中高层管理人才缺乏。实施更大范围旅游免签入境政策后，酒店、旅行社需强化多语种服务，景区需优化支付、导览等便利设施，但当前服务标准与国际接轨程度不足。

运营模式创新压力大，三亚市部分景区仍依赖门票收入，旅游新业态（如邮轮、游艇、低空飞行等）市场化进程较慢，市场活力未充分释放。企业缺乏免税消费与跨境电商数据共享平台，难以精准捕捉消费者需求，例如，三亚国际免税城需通过数字画像动态调整 SKU 组合，但当前数据整合能力有限。

在国际化竞争与品牌塑造方面，疫情后境外游开放，海南需与东南亚海岛国家竞争，2023 年 4 月，三亚旅游数据未现爆发式增长，显示国际吸引力不足。海南旅游品牌在国际市场上的知名度较低，缺乏像新加坡、香港等地的全球化营销体系，导致入境游客增长缓慢。

此外，旅游企业对《海南自由贸易港旅游条例（草案）》政策的理解和应用能力也存在不足。政策条款存在模糊性与执行标准不明确的问题，草案提出对涉海涉空旅游、研学旅游等新业态实施“包容审慎监管”，但未明确具体执行标准，例如，低空旅游（如直升机观光）的安全规范、研学旅游的课程资质审核等，企业难以判断合规边界。中国旅游研究院专家指出，“包容审慎监管需配套细化指南，否则企业可能因政策模糊而观望，影响创新投入”。草案规定“经国务院特别批准的国家的公民可免签入境”，但未公布具体国家名单及审批流程，企业难以制定针对性营销策略，可能因信息不对称导致资源浪费。2024 年海南入境游客中，俄罗斯、东南亚游客占比超 60%，但草案未明确这些国家是否在“特别批准”范围内。

跨部门协调与审批流程复杂，草案要求“县级政府根据国土空间规划优先保障旅游重点项目用地”，但企业反映，实际审批中需协调自然资源、生态环境等多部门，流程耗时较长。某海上娱乐项目因未同步完成环境影响评价，延迟开工 6 个月，直接损失超 2000 万元。草案提出“外商投资旅游业准入资格、投资占比与国内主体一致”，但未明确具体行业限制（如邮轮旅游、在线旅游平台的外资持股比例）。海南省旅游协会负责人表示，“外资企业需等待细则出台，否则可能因合规风险暂停投资”。

政策红利与实际操作存在落差，草案提出“增加免税商品品类、提升免税购物额度”，但企业反映，海关监管、物流配套等环节仍存在瓶颈。例如，离岛免税商品提货点不足，导致游客排队时间过长，影响消费体验。2024 年海南离岛免税购物人均消费额同比下降 8%，部分原因归结于提货效率低下。草案要求“建立健全旅游统计制度”，但企业反映，目前旅游数据分散在统计、商务、交通等部门，缺乏统一平台，难以精准分析市场需求。清华大学旅游研究中心教授指出，“数据孤岛问题制约企业决策，需加快建设省级旅游大数据中心”。

法律责任与合规风险方面，草案禁止旅行社“以低于成本的价格招徕游客”，但未明确“成本”的计算标准（如是否包含营销费用）。企业担心，过度监管可能压缩利润空间。2024 年某旅行社因“零负团费”被处罚，但行业普遍反映，低价竞争是市场常态，需平衡监管与行业生存。草案未明确在线旅游平台、共享住宿等新兴领域的责任划分（如用户数据泄露、安全事故责任）。企业面临合规风险，却缺乏指导依据。中国法学会旅游法学研究会副会长建议，“应出台配套实施细则，明确新业态各参与方的法律义务”。

政策宣传与培训不足，据海南省旅游发展局调研，仅 35%的旅游企业完整阅读过草案文本，多数通过行业会议或媒体报道间接了解政策，信息碎片化严重。2024 年海南旅游企业政策培训覆盖率不足 50%，中小微企业尤为突出。草案要求“市县政府制定促进旅游业发展的政策措施”，但实际执行中，部分市县因财政压力或资源限制，政策落地效果参差不齐。某西部市县因资金不足，未能按草案要求建设旅游公共服务平台，导致企业无法享受政策优惠。

旅游市场主体的合规意识淡薄问题

当前海南旅游市场主体存在诸多典型的违规经营行为，反映出合规意识淡薄的问题。无证经营与超范围经营现象时有发生，例如三亚天涯区笑笑海上娱乐中心未取得《高危险性体育项目经营许可证（潜水）》擅自开展潜水项目，被依法取缔并没收违法所得。2025 年 1 月，东方市查实赵某某在未取得旅行社业务经营许可证的情况下，组织 5 人参加“臻享越南”7 日游，被罚款 1 万元。部分企业为降低成本，无视资质门槛，直接从事高风险或需许可的业务，暴露对法律法规的漠视。

虚假宣传与诱导消费也较为常见，三亚市天涯耀明旅业馆以“50 元咬嘴费含泳池培训”诱导游客参与潜水，实际未提供培训且推销额外项目（如脚蹼、视频拍摄等），费用达 600 元。海南鑫某游旅行社混淆“五钻”酒店与“五星”酒店概念，宣传“半自驾游”实为“跟团游”，被罚款 2 万元。企业通过模糊宣传、低价引流后强制消费，损害游客知情权，反映以短期利益为导向的短视行为。

擅自变更行程与强制消费问题突出，海南某逸旅行社未经游客同意，擅自增加购物活动或变更行程，被吊销业务许可证，责任人罚款 1.7 万元。2024 年 12 月，海南某某行旅行社以 280 元/人的价格组织 4 天 3 晚游，实际成本为 907 元/人，涉嫌“不合理低价游”，拟被吊销许可证。企业通过低价团吸引游客后强制购物或消费，暴露利用信息不对称牟利的合规漏洞。

合同违规与信息不透明情况普遍，海南嗨某旅行社与游客签订的合同未载明购物次数、停留时间，违反《旅行社条例》，被罚款 2 万元。海南某娱旅行社未征得游客书面同意，委托其他旅行社履行合同，被罚款 3 万元并停业整顿。合同条款模糊或未履行告知义务，反映企业对消费者权益保护的忽视。

财务违规与利益输送问题也存在，海南某途旅行社要求导游垫付费用，违反《海南经济特区旅行社管理规定》，被罚款 3 万元。企业通过转嫁成本或克扣费用损害从业者权益，暴露内部管理混乱与合规意识缺失。

这些违规行为反映出旅游市场主体合规意识淡薄的核心问题。部分企业法律认知不足，未系统学习《海南经济特区旅行社管理规定》《中华人民共和国旅游法》等法规，对资质要求、合同规范、价格监管等条款存在认知盲区。例如，无证经营潜水项目的企业可能未意识到高风险项目需双重许可（营业执照 + 专项资质）。

企业受短期利益驱动，为快速回笼资金或抢占市场份额，选择违规操作。如“不合理低价游”通过压缩成本（如住宿、餐饮降级）和强制消费弥补差价，2024 年某旅行社实际成本 907 元/人的团队仅收费 280 元/人，利润依赖后续消费。

内部管理失控也是重要原因，从业人员培训缺失导致服务不规范。例如，导游未接受专业培训即上岗，出现服务态度恶劣、诱导消费等问题；企业未建立合同审核机制，导致条款遗漏或模糊。

部分企业监管应对能力弱，未建立合规风险预警系统，对监管动态反应滞后。如 2025 年三亚公布的举报奖励案例中，被处罚企业未及时调整经营策略，仍沿用旧有违规模式。

社会认知与参与不足

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》在实施过程中面临着社会认知与参与不足的挑战，这在一定程度上影响了政策的有效推行和旅游产业的全面发展。

公众对政策了解和认知程度低

· 政策宣传推广不到位：草案自2025年9月5日公开征求意见，但在宣传推广方面存在诸多问题。一是政策知晓度不足，公众反馈渠道（如海南人大网、书面邮寄、电子邮箱）的传播范围有限，普通游客或潜在投资者对草案内容了解程度较低。像草案中“更大范围旅游免签入境政策”“免税购物额度提升”等核心条款，尚未通过大众媒体、社交平台等渠道形成广泛讨论。二是行业参与度不均衡，草案鼓励发展康养旅游、研学旅游、体育旅游等新业态，但相关企业（如医疗机构、教育机构、体育俱乐部）可能因信息不对称或政策解读能力不足，未能及时调整业务方向。例如，草案支持“医疗康养、气候康养、温泉康养”产品开发，但实际落地进展缓慢。三是区域宣传资源分配不均，海南旅游资源集中在三亚、海口等热门城市，而中西部市县（如儋州、五指山）的特色资源宣传力度较弱，草案强调的“全域旅游发展”因地方财政投入差异导致政策执行效果参差不齐。

从潜在成因来看，政策传播渠道单一，目前草案宣传主要依赖政府官网及传统媒体，缺乏与短视频平台、旅游KOL等新媒体的合作，难以触达年轻游客群体。利益相关方协同不足，草案涉及多部门职责，但部门间信息共享机制尚未完善，影响政策落地效率。市场反馈机制缺失，公众反馈的整理、分析及政策调整流程未公开，可能削弱政策公信力。

相关数据也支撑了政策宣传推广的不足。根据海南省旅文局2024年调查，海南旅游政策在游客中的知晓率仅为32%，远低于巴厘岛（68%）、夏威夷（75%）等国际旅游目的地。海南省2025年旅游宣传预算中，新媒体渠道占比不足15%，而传统媒体（如电视广告、平面媒体）占比超过60%，与游客信息获取习惯脱节。

· 公众对政策的关注度和参与度不高：在公众参与渠道方面，存在渠道单一和效果不佳的问题。当下政府过于依赖网络这一种方式、政府官网这一个渠道，而忽视或怠于通过召开座谈会、听证会、论证会等方式，或通过微信、微博等普通公众使用最多的渠道来积极宣传公众参与。并且公众主动上网浏览人大、政府门户网站的人数不多，兴趣不高，导致即使有网络征求意见的渠道，应者也寥寥。

在公众参与意识与能力方面，我国公众深受封建服从意识和传统威权主义的影响，民主意识淡薄，官本位观念深入人心，导致公众参与立法等公共事务的意识不强，参与的人数非常少。部分公众还可能由于知识水平、信息获取能力等方面的限制，对条例草案的内容和意义理解不够深入，从而影响了其参与讨论和提出意见的积极性与质量。

社会力量参与旅游发展的积极性不高

· 缺乏有效的激励机制和合作平台：虽然草案通过政策扶持、产业融合引导和市场化合作机制设计，试图构建多层次激励框架，但仍存在一些问题。激励措施细化不足，草案虽提出多项政策方向，但具体实施细则（如财政补贴标准、税收优惠幅度）尚未明确，社会力量参与时缺乏可操作的指导。例如，如何界定“特色旅游企业”或“自主知识产权民族品牌企业”，需进一步细化认定标准。

合作平台功能待完善，行业组织的协调、资质认证等职能需配套资源支持，目前缺乏跨部门协同机制。市场化合作平台（如旅游项目库、信息共享平台）的建设进度和功能覆盖范围未明确，可能影响社会资本参与效率。草案强调区域旅游一体化，但跨市县旅游线路开发、利益分配机制等具体操作仍需突破行政壁垒，旅游资源与土地利用、基础设施的统筹协调需更详细的规划衔接要求。

· 社会资本对旅游产业的投资信心不足：由于激励机制不明确和合作平台不完善，使得社会资本在参与旅游产业投资时面临诸多不确定性。中国旅游研究院专家指出，草案需进一步明确激励措施的实施主体、资金来源和评估机制，例如设立专项旅游发展基金，制定分阶段的补贴政策，以增强社会资本对旅游产业的投资信心。

《海南自由贸易港旅游条例(草案)》实施的应对策略

加强政策执行与监管

建立健全政策执行协调机制

为保障《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的有效执行，需建立健全政策执行协调机制，加强部门之间的沟通与协作。

· 政策统筹协调：在政策执行过程中，海南要围绕实施国家发展规划和重大战略，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力。例如，财政政策对旅游相关重大任务和工程项目给予资金优先支持，货币政策在信贷政策上积极支持旅游领域的重大战略和项目，产业政策围绕旅游核心方向展开，引导市场预期和市场主体行为，提升旅游产业核心竞争力。同时，要强化政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，统筹好生态环境保护政策与旅游经济发展政策，防止由于执行不协调导致政策效果偏离经济发展总体目标。

· 跨部门沟通机制：建立专门沟通渠道或平台，如使用Slack、Microsoft Teams等工具创建跨部门群组，方便各部门成员实时交流旅游政策执行中的问题、进展等信息。各相关部门指定联络员，负责协调本部门与其他部门在旅游政策执行方面的沟通，确保信息的及时性和准确性。此外，制定明确沟通流程，规定哪些信息需要通过哪些渠道传递以及传递的时间节点，避免信息传递中的混乱和延误，提高沟通效率。

· 部门协作具体举措：定期召开跨部门会议，设立固定的会议时间，如每周或每月一次，围绕旅游政策执行中的项目进展、资源分配、问题解决等主题展开讨论，会议结束后形成会议纪要，明确各部门的职责和下一步行动计划。开展跨部门培训与交流，组织员工参加相关培训活动，鼓励跨部门轮岗，增强协作能力，还可组织经验分享会，促进相互学习。明确各部门在旅游政策执行中的具体职责和目标，确保工作方向一致，并定期检查工作进展，及时调整职责分工。借助项目管理软件、即时通讯工具、视频会议工具等协作工具提升沟通效率，实现信息的实时共享和高效协作，减少沟通成本。

· 反馈与改进机制：通过问卷调查或访谈等方式，定期收集各部门对旅游政策执行中沟通与协作的意见和建议，了解部门间的需求和问题。设立专门的跨部门问题解决小组，负责处理各部门反馈的问题，对问题进行分类整理，及时分配给相关责任部门处理，并跟踪处理进度。定期评估沟通与协作的效果，根据评估结果对沟通工具、流程等进行调整，不断提升部门间的沟通与协作效率。

建立政策执行监督和评估机制

为确保《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的有效执行，需建立全面的政策执行监督和评估机制。

· 明确监督和评估目标与指标体系：政策执行的监督和评估需围绕条例核心目标展开，包括保障旅游者与经营者权益、规范市场秩序、推动旅游业高质量发展、建设国际旅游消费中心等。构建指标体系时，需涵盖定量指标（如旅游收入增长率、游客满意度、旅游项目投资额、旅游市场违规案件数量等）、定性指标（如政策对文化融合的推动作用、国际标准对接程度等）和动态指标（如每年旅游投诉量的变化率），以全面、准确地评估政策执行效果。

· 建立多维度监督机制：内部监督包括层级审核和专项审计，省级旅游主管部门对市县规划的合规性进行审查，对旅游发展资金使用情况进行审计。外部监督包括社会参与和第三方评估，通过海南人大网公开征求意见，鼓励公众、行业组织反馈政策执行问题，委托专业机构对政策效果进行独立评价。技术监督则通过建设综合性旅游信息服务平台实时监控旅游市场数据，利用大数据分析识别政策执行中的异常点。

· 实施分阶段评估与反馈：过程评估包括定期检查和风险预警，每季度或半年对政策执行节点进行评估，建立风险评估模型量化政策实施风险。结果评估采用综合评价和对比分析的方法，结合经济效益、社会效益、生态效益进行打分，对比政策实施前后的变化。根据评估结果及时调整政策，通过政府网站、新闻发布会等渠道公开评估结果，增强公众信任。

· 强化问责与激励机制：对执行不力的部门或个人进行问责，如未按规定编制旅游发展规划或未优先保障旅游用地的，依法追究责任。对政策执行成效显著的地区或企业给予奖励，如评选“旅游条例执行示范市县”并给予财政补贴。

· 借鉴国际经验与持续改进：参考国际自由贸易港（如新加坡、迪拜）的旅游监管模式，优化条例中的国际化条款。根据评估结果和国际趋势定期修订条例，以适应旅游市场的发展变化。

强化旅游市场监管力度

为营造健康、有序的旅游市场环境，需强化旅游市场监管力度。

· 加大执法力度，严厉打击违规经营行为：通过建立多维度监督机制，如内部监督、外部监督和技术监督，及时发现旅游市场中的违规经营行为。对违规经营行为加大执法力度，依法进行处罚，如对“不合理低价游”“强迫消费”“海鲜缺斤少两”等行为进行严厉打击，维护旅游者的合法权益。

· 加强监管队伍建设，提高监管人员的专业素质：

§ 优化监管队伍结构，强化专业化配置：将行政编制向监管岗位倾斜，深化与高校合作，举办综合素质能力提升班，面向全球选聘高端技术和管理人才充实监管队伍。推广“旅游警察 + 旅游法庭 + 工商旅游分局”的“1 + 3”综合监管模式，建立常态化联合执法办公室，提升跨部门协作效率。

§ 提升监管人员专业素质，构建全链条培训体系：建立分层分类培训机制，包括政治素养与理论武装、实战化专业培训和国际化能力提升。通过政治素质反向量化测评、政治理论水平测试等方式确保监管队伍政治过硬；对标自贸港封关运作需求，开发新兴领域课程，提升监管人员解决实际问题的能力；加强外语能力及跨文化交流培训，确保能处理涉外旅游纠纷。同时，建立动态考核与激励机制，将监管成效纳入干部考核体系，对连续两年考核优秀的监管人员优先晋升职级，列出负面情形，对不适宜现职的干部进行调任，评选“自由贸易港建设担当作为好干部”激发队伍活力。

§ 科技赋能监管，提升执法效能：建设智慧监管平台，整合多种数据源，实时监控旅游市场数据，监管人员可通过移动执法终端实时调取企业信用档案、历史处罚记录，提升执法精准度。组织暗访检查，发现违规线索并立案查处，将监管对象信用等级与政策扶持挂钩，倒逼企业规范经营。

中国旅游研究院专家指出：“海南自贸港旅游监管需突破传统模式，构建‘预防 - 处置 - 反馈’闭环机制。监管人员不仅要懂法律，还需具备国际视野和跨文化沟通能力。”海南省旅文厅负责人在2023年全省旅游市场监管会议上强调：“通过‘政治铸魂、专业强基、科技赋能’三路径，打造与自贸港定位相匹配的监管铁军，确保旅游市场违法违规行为发生率同比下降50%。”通过以上措施，可加强《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的政策执行与监管，推动海南旅游业的高质量发展。

促进市场适应与调整

为了使旅游市场更好地适应《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的实施，需要从加强对旅游企业的指导和服务以及提高旅游市场主体的合规意识两方面入手，采取一系列有效措施，推动旅游市场的顺利调整和发展。

加强对旅游企业的指导和服务

1. 开展政策解读和培训活动

o 政策解读的深度与全面性：对《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的解读要深入且全面。首先要深入剖析其立法背景与目的，在当前海南积极建设国际旅游消费中心的大背景下，该条例旨在保障旅游者、旅游经营者、旅游从业人员和当地居民的合法权益，保护和合理利用旅游资源，规范旅游市场秩序，培育壮大新型消费，推动消费转型升级，促进旅游业高质量发展，让旅游企业理解政策制定的意图，从而更好地遵循和利用政策。其次，要对法规内容进行逐条解读，如明确旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传，不得在法定或者约定的价格外向旅游者收取其他费用，不得组织旅游者到法律法规禁止的或者未开放的区域开展旅游活动等，让旅游企业清楚知道自身的行为边界。此外，还需将该条例与《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国海南自由贸易港法》等相关法规进行比对分析，使旅游企业能够从系统的角度理解政策法规，避免出现法规适用上的混淆。

o 培训活动的形式与内容：培训活动应采用多样化的形式。线上可利用网络平台开展“云课堂”，打破时间和空间的限制，方便旅游企业安排员工参加学习，提高培训的覆盖面；线下举办面对面的集中培训活动，邀请政策专家、政府官员等进行现场授课和解读，并设置互动环节，增强培训的针对性和实效性；还可组织旅游企业到先进的旅游区域或企业进行实地考察，结合条例内容分析实际案例，为企业提供可借鉴的经验。培训内容要具有针对性，包括基础法规知识培训，确保旅游企业全面了解条例的基本内容和要求；新业态与政策导向培训，针对条例中鼓励和支持的邮轮旅游、免税购物与旅游业态融合等新业态进行专门培训，解读相关政策导向，引导企业拓展新业务领域；合规经营与风险防范培训，强调企业在经营过程中如何遵守条例规定，避免违法违规行为，分析常见的违法违规案例及其法律责任，帮助企业提高风险防范意识。

o 针对不同企业的差异化服务：对于大型旅游企业，可提供深度的政策解读和战略指导，组织专家团队与企业高层进行座谈，结合条例内容和企业发展战略，为企业提供定制化的发展建议，帮助企业在国际旅游消费中心建设中发挥更大的作用。中小旅游企业面临资源有限、抗风险能力较弱等问题，应重点提供实用的经营指导和政策扶持信息，举办专门针对中小旅游企业的培训活动，讲解如何利用条例中的政策优惠，如财政补贴、税收优惠等，降低企业运营成本，并为企业提供市场拓展、产品创新等方面的建议，帮助企业提升竞争力。对于从事邮轮旅游、免税购物与旅游融合等新业态的企业，要提供针对性的政策解读和技术支持，解读条例中关于相关业务经营者的要求，为企业提供合规经营的指导，同时介绍行业内的先进技术和管理经验，帮助新业态旅游企业快速成长。

o 与相关部门的协同合作：与税务、金融监管、人力资源社会保障等部门加强合作，共同开展政策宣传活动，如联合举办政策宣讲会，在宣传《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的同时，宣传税务部门的减税降费政策、金融监管部门的融资支持政策等，让旅游企业全面了解各项扶持政策。因地制宜地开展减税降费、融资对接、科技创新、项目促进、人才引培、公平竞争等系列主题服务活动，如组织政银企对接融资活动，邀请金融机构为旅游企业提供融资方案和咨询服务，解决企业融资难题，开展定向招聘对接会，为企业引进急需紧缺的职业（工种）人才。

o 建立长效沟通机制：进一步健全文旅行政部门与旅游企业的常态化沟通交流机制，形成问题调研、受理、转办、处置、反馈闭环工作机制，设立专门的沟通渠道，如热线电话、电子邮箱等，及时收集旅游企业在政策理解和执行过程中遇到的问题和建议。发挥开放性智囊团作用，积极探索组建由企业家、行业协会、智库专家、部门业务骨干等相关人员组成的沟通商议机制和政企多方联动机制，定期召开座谈会，共同探讨政策实施过程中存在的问题和解决方案，不断提升服务质量。

2. 提供技术支持和咨询服务

o 技术支持：为协助旅游企业转型发展，可提供多种技术支持。大数据与云计算技术能实现旅游行业海量数据的实时处理、存储和分析，旅游企业可通过云计算实现订单实时处理、客户信息存储查询、景点智能推荐等功能，利用大数据挖掘市场潜在需求，精准了解客户需求，提供个性化服务，还能预测市场趋势，为企业战略决策提供依据。人工智能和机器学习技术可实现智能客服、智能推荐、智能导游等功能，提高服务质量和效率，如智能客服能自动回答客户问题，智能推荐可根据客户需求和偏好推荐合适的旅游线路和产品，智能导游可提供导览和讲解服务。物联网技术能实现对旅游目的地各种设施的实时监控，提高旅游体验，还可应用于智能家居、智能交通等领域，为游客提供更便捷服务，如实时监控景点温度、湿度、人流情况等，为游客提供实时信息服务，在景区内实现智能化导览。移动互联网和社交媒体技术为旅游行业数字化转型提供重要支撑，旅游企业可通过移动应用为客户提供在线预订、移动支付、社交分享等便捷服务，利用社交媒体平台与游客互动，及时处理游客反馈。GIS技术可帮助旅游企业实现对旅游资源的空间分析和可视化展示，还可用于灾害管理、环境监测等领域，为旅游安全提供保障，如更直观地展示旅游资源的分布情况，为旅游规划和开发提供科学依据，及时发现潜在的安全隐患。虚拟现实和增强现实技术可为游客提供沉浸式旅游体验，游客可通过虚拟现实技术提前体验旅游目的地的特色景观，增强现实技术可在游客游览过程中提供实时的景点信息介绍和导航指引。节能环保技术、绿色建筑技术和循环经济技术可减少旅游活动对环境的影响，符合旅游业可持续发展的要求，如采用节能环保的交通工具、住宿设施和旅游设施，在旅游景区和酒店建设中采用绿色建筑设计理念，使用环保材料，提高能源利用效率，对旅游废弃物进行分类回收和再利用，开发循环经济旅游产品。

o 咨询服务：旅游咨询业信息化咨询服务可构建旅游管理信息系统，提高劳动效率、节省人力，使管理工作迅速准确，满足旅游业迅猛发展的需要，包括旅游信息服务平台建设咨询、旅游电子商务发展咨询等，帮助旅游企业搭建信息化管理平台，提升信息化水平。旅游规划、策划和咨询服务能为旅游投资者提供专业的规划和策划方案，有助于旅游业产业结构的优化调整，涵盖旅游发展规划、景区策划、项目设计等方面，根据不同地区的资源特色和市场需求，制定科学合理的发展策略。旅游运营全过程咨询服务涵盖运营产品策划、系统化运营方案、运营顾问咨询服务等方面，确保旅游项目从规划到运营的全过程顺利进行，提高项目的盈利能力和市场竞争力，如评估旅游目的地产品定位、制定各类运营方案、提供不同类型的顾问咨询服务等。旅游市场调研和数据分析咨询服务通过收集和分析旅游市场数据，为旅游企业提供市场趋势预测、消费者行为分析等，帮助企业精准把握市场需求，制定有效的市场营销策略，对旅游市场规模、增长趋势、消费者需求偏好、竞争对手情况等进行调研分析，为企业提供决策支持。

提高旅游市场主体的合规意识

1. 加强法律法规宣传教育：利用传统媒体和新媒体深入宣传《海南自由贸易港旅游条例（草案）》等相关法律法规，推动诚信进企业、进景区、进校园，创作高品质诚信主题公益广告，提升行业诚信意识。加强导游、旅行社等重点主体的诚信培训，通过案例分析、合规培训等活动，弘扬诚信文化，增强从业人员合规意识，将诚信为本、服务至诚的理念内化于心、外化于行，形成政府依法监管、企业诚信经营、游客理性消费的行业文化，规范旅游市场秩序，解决“不合理低价游”等问题，提升服务质量。

2. 建立健全旅游市场信用体系

o 完善制度体系：聚焦信用体系建设关键环节，完善平台运行、信息管理、应用奖惩、信用承诺、信用评价、信用监管、信用修复、信用异议等方面的制度，编制公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，明确信息边界、惩戒依据和规范，防止信用泛化滥用。将信用体系建设全面纳入法治化轨道，依法规范信用信息采集、使用和管理，在地方性法规制修订中嵌入信用条款，夯实法治基础，推动文化和旅游领域地方性法规明确信用建设要求，确保有法可依。

o 构建信用平台：建设省市协同、集约高效的信用平台，集成信用信息共享、产品研发、应用协同、数据监测等功能，如黑龙江省打造的“文化和旅游市场信用平台”，通过信用数据挖掘和多维关联分析，实现对行业、区域、主体的动态监测和预警。推进省平台与文化和旅游部系统、省信用平台、相关业务系统的互联互通，形成“信用一张网”，通过信息流和业务流的协同，提升数据共享效率，为监管提供数据支撑。健全公共信用信息归集机制，确保信息及时、准确、完整，完善数据质量监测和整改体系，建立覆盖全生命周期的质量监控机制，提升信息合规性，如通过信用承诺闭环管理，记录虚假承诺和违约行为，纳入信用平台作为监管依据。

o 创新监管机制：依托信用平台，分类构建市场主体信用评价模型，纳入国家评价结果、承诺履行情况、监管检查结果、投诉举报等信息，实施动态评价，定期更新评价结果，为监管提供精准依据。结合信用评价结果，明确监管对象抽查比例和频次，对信用优良主体降低监管频次，对失信主体提高抽查比例，对严重失信主体大幅增加监管力度，探索跨部门协同监管，共享评价结果，提升联动监管水平。坚持“应列入、尽列入”原则，依法将符合条件的失信主体列入名单，实施信用惩戒，同时建立信用修复机制，保护市场主体权益，提高修复效率。

o 拓展应用场景：结合信用评价结果，细化政务服务事项中的信用应用措施，推动信用在审批、许可等环节的精细化落地，对信用优良主体提供优先办理、容缺受理等便利服务。发挥旅游资源优势，打造“信易游”等信用惠民体系，引导景区、酒店推出减免门票、押金、先享后付等激励措施，提升游客获得感。加强与金融机构合作，共享信用信息，协同开展主体信用评价，创新专项信贷产品，通过信用数据优化信贷管理，提升市场主体金融服务可得性。

3. 加强对违规企业和从业人员的惩戒：对于违反《海南自由贸易港旅游条例（草案）》等相关法律法规的企业和从业人员，要依法进行严厉惩戒，提高其违法违规成本。建立健全投诉举报机制，鼓励游客和社会公众对违规行为进行监督和举报，及时发现和处理违规问题。通过公开曝光违规企业和从业人员名单等方式，形成强大的舆论压力，促使旅游市场主体自觉遵守法律法规，维护旅游市场秩序。

提升社会认知与参与

为了确保《海南自由贸易港旅游条例（草案）》能够得到有效实施，提升社会对该政策的认知与参与至关重要。这不仅有助于增强公众对政策的理解和支持，还能吸引更多社会力量参与到海南旅游产业的发展中来。

加大政策宣传推广力度

为了让公众更好地了解《海南自由贸易港旅游条例（草案）》，可利用多种媒体渠道进行全方位的政策宣传。

· 传统媒体深度解读与专栏建设：在官方电视、广播、报纸等媒体开设专题栏目，定期解读条例草案的立法背景、核心条款及实施意义。例如，通过案例分析形式解释“旅游发展规划不得擅自修改”“旅游资源开发需符合生态环境管控要求”等条款，增强公众对条例的认知。宪法已明确普法工作的制度性规定，传统媒体作为主渠道需纳入规范化轨道，通过常态化宣传提升法治环境。结合海南省旅文厅发布的《海南自贸港旅游条例（征求意见稿）起草说明》，通过图表、对比分析等方式，展示条例草案与现行政策的差异，突出创新点（如“全域旅游推动”“特色旅游新业态支持”），帮助公众理解政策升级方向。

· 新媒体互动传播与精准推送：利用抖音、快手等平台制作条例解读短视频，采用动画、情景剧等形式简化法律条文。例如，模拟“旅游者安全保障权”“禁止擅自改变旅游规划”等场景，通过生动案例增强传播效果。河北区普法经验显示，原创漫画、微视频等新媒体内容浏览量达上万人次，多篇文章被跨平台转载。在微信公众号、小程序等平台开设“条例问答”专区，针对公众关注的“旅游者权利义务”“旅游纠纷调解”等问题提供实时解答。例如，结合条例草案第十条至第十七条，设计“旅游者如何维权”“经营者需履行哪些安全义务”等互动话题。新媒体互动性可实现“问需于民，精准普法”，提升公众参与感。开发条例主题H5页面，通过知识闯关、情景选择等游戏形式，引导用户学习条例内容。例如，设计“自贸港旅游合规大挑战”游戏，用户需在虚拟场景中遵守条例规定，完成旅游规划、纠纷处理等任务。

· 线下活动融合媒体宣传：联合乡镇政府、街道办在社区广场、景区入口等场所开展条例宣传活动，通过悬挂横幅、发放手册、设置咨询台等形式普及条例知识。例如，在5A级景区“呀诺达”面向游客开展互动普法，结合条例草案第八条“文明旅游公约”进行现场讲解。儋州市普法活动通过有奖问答、普法绘画等环节吸引市民参与，现场发放资料超千份。对线下普法活动进行直播，通过微博、抖音等平台发起话题讨论（如#自贸港旅游条例知多少#），鼓励网友分享学习心得。例如，直播中邀请法律专家解读条例草案第九条“旅游发展规划编制程序”，引导公众关注规划合法性。直播与话题互动可扩大活动影响力，形成线上线下联动效应。

· 行业媒体与专业平台合作：联合旅游行业组织、协会在会员单位中推广条例草案，通过行业期刊、内部培训等形式解读条款。例如，针对条例草案第七条“行业组织职责”，组织专题培训会，明确行业自律、纠纷调解等工作的具体要求。条例草案明确政府可委托行业组织从事等级评定、资质认证等工作，需通过行业媒体强化政策传导。在“无讼”“法信”等法律专业平台发布条例草案解读文章，结合司法实践分析条款适用场景。例如，针对条例草案第十三条“特色旅游新业态支持”，引用类似案例说明“医疗康养旅游项目”的合规要点。

· 数据驱动与效果评估：通过媒体渠道收集公众对条例草案的意见，整理后提交至海南省人大常委会法制工作委员会。例如，在海南人大网设置意见反馈入口，对公众提出的“旅游者隐私保护”“低碳旅游产品界定”等问题进行分类汇总。条例草案征求意见期间，海南省旅文厅通过信函、邮箱等渠道收到大量建议，需借助媒体扩大征集范围。定期分析媒体渠道的阅读量、互动率等数据，优化宣传策略。例如，若短视频播放量较低，可调整内容形式为“专家访谈”或“政策快闪”；若线下活动参与度不足，可增加奖励机制或联合热门IP合作。

开展政策解读和咨询活动

可借鉴三亚游艇旅游政策落地、海南离岛免税政策宣传、三亚旅游标准化建设、海口口岸管理服务等成功案例的经验。三亚游艇旅游政策落地通过硬件与软件协同、数据驱动决策、国际标准对接，形成“码头建设 - 企业集聚 - 消费激活”的闭环。海南离岛免税政策将政策与消费场景融合、利用数字化工具赋能、建立动态调整机制，实现免税购物销售额同比增长。三亚旅游标准化建设构建“地方标准保基本、团体标准提品质”的体系，通过分层激励体系、标准动态更新、跨区域经验输出，提升旅游服务质量。海口口岸管理服务通过跨部门协同机制、全周期管理理念、国际对标设计，实现口岸通关效率提升。中国旅游研究院专家指出，“海南自贸港旅游政策的成功关键在于‘制度创新’与‘市场激活’的双向互动。三亚游艇产业、海口口岸管理等案例表明，政策设计需兼顾‘顶层规划’与‘基层落地’，通过标准化、数字化等工具提升政策可操作性，最终实现旅游消费升级与产业高质量发展的双赢”。

鼓励社会力量参与旅游发展

· 制定优惠政策吸引社会资本投资：为吸引社会资本投资海南旅游产业，可从税收优惠、金融支持、准入开放、消费刺激、产业融合、人才与教育配套六大方向制定具体政策。在税收优惠方面，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的旅游企业，减按15%税率征收企业所得税（对比国内标准税率25%），2020 - 2023年，享受该政策的企业累计减免税额达236.73亿元，显著提升企业利润空间；对旅游业高端紧缺人才，个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征；对进口用于旅游业固定资产和生产经营产品的企业，免征关税和消费税；对在海南设立的旅游企业，减按50%征收城市维护建设税。在金融支持方面，引导金融机构开发符合旅游业特点的信贷产品，如“旅游项目贷”“景区升级贷”等，提供长期、低息贷款；鼓励保险机构推出旅游责任险、天气保险、游客意外险等特色产品，分散企业经营风险；开通自贸港FT账户，实现资金自由流动和交易国际化，支持企业跨境融资和投资。在准入开放方面，推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围上与国内主体一致，允许中外合资旅行社从事除台湾地区外的出境旅游业务；开放第五、第七航权，促进国际航线拓展，截至2025年9月，海南已开通境外客运航线61条，通达32个境外城市；实施更大范围免签入境政策，包括59国免签、港澳地区外国旅游团144小时免签、邮轮免签等。在消费刺激方面，发放专项消费券，覆盖交通、住宿、景区门票等；针对特定人群推出免票或折扣政策；联合景区、酒店推出新生及家长优惠套餐。在产业融合方面，鼓励旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等产业融合，建设新型旅游景区和消费集聚区；推动海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、自驾等特色旅游发展。在人才与教育配套方面，允许境外人员在海南报考导游员资格证、游泳救生员职业资格，并在自贸港内执业；允许境外理工农医类高水平大学、职业院校在海南独立办学，目前已入驻22所院校，为旅游业提供人才储备。

· 建立合作平台：政府可以搭建政府、企业和社会力量的合作平台，促进各方的交流与合作。例如，举办旅游产业发展研讨会、项目推介会等活动，让企业和社会力量更好地了解政策和投资机会。同时，政府可以加强与行业组织、协会的合作，共同推动旅游产业的发展。

结论与展望

研究结论总结

《海南自由贸易港旅游条例（草案）》具有重要的政策内涵，其旨在切实保障旅游者、旅游经营者、旅游从业人员和当地居民的合法权益，保护和合理利用旅游资源，规范旅游市场秩序，培育壮大新型消费，推动消费转型升级，促进旅游业高质量发展，推进海南国际旅游消费中心建设，建设旅游强省。其核心要点涵盖明确职责分工、促进旅游融合发展、支持旅游新业态发展、助力国际旅游消费中心建设以及规范旅游经营行为等方面。

在明确职责分工上，各市县需加强对旅游业发展的组织和领导，建立健全综合协调机制，设立旅游产业发展领导小组并实体化办公，县级以上政府旅游和文化主管部门及其他有关部门按职责做好旅游业相关工作。促进旅游融合发展方面，县级以上政府制定产业政策，完善体制机制，推动旅游业与多产业融合，鼓励发展体育、康养、研学等旅游形式。支持旅游新业态发展时，实施旅游精品战略，推动特色旅游新业态健康发展，对新业态实行包容审慎监管，培育壮大旅游市场主体。助力国际旅游消费中心建设，实施更大范围旅游免签入境政策，推动邮轮母港建设，放宽游艇旅游管制，实施开放便利的离岛旅客免税购物政策，鼓励开发特色旅游商品。规范旅游经营行为则要求旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传、乱收费等，完善旅游纠纷多元化解机制。

该政策实施对旅游市场主体和游客产生了多方面影响。对旅游市场主体而言，在市场准入与业务拓展上，中外合资旅行社权限扩大，外资独资与并购机会增多；免税购物政策红利下，品类与额度提升，业态融合要求增强；涉海涉空旅游项目获支持，政策与基础设施得到保障，研学旅游资源得以整合；同时也面临监管与合规要求，禁止低价揽客与强迫消费，强化法律责任。以2025年暑期数据为例，海南离岛免税销售额同比增长23%，三亚国际免税城2025年上半年客单价提升15%，万宁日月湾2025年预计接待涉空旅游游客超50万人次，文昌航天发射场周边2025年暑期接待学生团队超2万名，2025年海南已查处低价揽客与强迫消费等案件12起。对游客来说，入境便利化提升，旅游消费体验升级，旅游安全与权益得到保障，旅游产品更加多元化。2025年暑期，海南接待入境游客同比增长38%，预计2026年入境游客将突破500万人次，邮轮母港年接待量或达100艘次；海口国际免税城计划引入高端品牌旗舰店，三亚第一市场2025年暑期特色旅游商品销售额同比增长25%；2025年分界洲岛景区实现“3分钟应急响应”，全年零安全事故，海南旅游投诉处理平均时长缩短至24小时，游客满意度达92%；蜈支洲岛“潜水 + 直升机观光”套餐2025年暑期预订量同比增长40%，文昌航天主题夏令营2025年暑期吸引全国超1万名学生参与。国研新经济研究院创始院长朱克力指出，免签政策将倒逼旅游产业链升级；海南省旅游发展研究院预测，政策实施后，海南国际旅游消费中心地位将进一步巩固，2026年旅游总收入有望突破2000亿元，其中入境旅游收入占比提升至30%。

然而，政策实施也面临一些挑战。包括产业规模与技术附加值不足，物价波动与结构性涨价压力，监管难度与“分线管理”矛盾，国际竞争与免税市场分流，专业人才短缺与国际化水平不足等问题。对此，提出了相应的应对策略。优化监管模式，平衡开放与风险，以“便利化”为核心优化“二线”监管，通过技术手段提升风险防控能力，以法治化方式保障监管模式运行。强化供应链与服务体验，应对免税竞争，免税企业进行差异化竞争，推动增加免税商品品类等政策支持。培育新业态与产业融合，提升供给质量，支持特色项目开发，促进旅游业与多产业融合。加强人才引进与国际化培养，制定人才清单管理政策，开展国际合作培养人才。稳定物价与提升服务质量，加强价格监管，推动旅游服务国际化。海南省乡村度假旅游协会执行会长孙相涛指出，封关后海南国际游客及中转游客将大幅增长，带动产业升级；2024年暑假期间，海南12家离岛免税经营主体销售总金额36.7亿元，消费人数66.7万人次；海南大学专家强调需通过法治化手段解决“分线管理”矛盾。

研究不足与展望

研究不足

本研究在对《海南自由贸易港旅游条例（草案）》的政策内涵与实施影响探究过程中，存在一定的局限性。

在研究方法方面，存在明显的局限。定性研究易受研究者主观意识影响，其主观性会干扰结果的可靠性。例如在分析条例对旅游业态的促进作用时，研究者可能因个人倾向过度强调某类业态（如研学旅游）的潜力，而忽视其他业态的平衡发展[无]。同时，定性研究基于小样本，通用性和泛化性有限，像针对三亚某旅游企业的深度访谈得出的结论，可能无法代表海南全省旅游企业的普遍诉求。而且，其数据分析主观性强，对非结构化数据进行解释和归纳时，易受研究者主观判断影响，且时间和成本消耗较大[无]。

定量研究也有其弊端。研究设计固定性限制了灵活调整，在实施过程中难以根据新发现调整变量，如在调查中发现旅游者对条例中“研学旅游基地”条款的认知存在显著差异，但标准化问卷可能无法及时增设相关问题，导致关键信息缺失。数据采集方式制约了对真实情境的观察，仅能获取特定时间点的即时反馈，难以追踪连续性行为变化。此外，主客观因素会干扰数据真实性，标准化测量工具也存在效度瓶颈[无]。

政策分析方法同样存在不足。当前研究多围绕国内热点议题，缺乏对国际自由贸易港旅游政策的系统性比较，在分析条例中“旅游业开放与国际化”章节时，可能因缺乏对新加坡、迪拜等国际案例的深入对比，导致政策创新方向受限。并且，现有研究对海南旅游政策的区域性、国际性研究视野不足，难以挖掘政策独有优势，对政策实施效果的评估也较为滞后[无]。

在数据方面，存在不完整性问题。统计覆盖不足，市县层级数据断层，三亚、海口等核心旅游城市的数据相对完善，而儋州、五指山等市县的乡村旅游、生态旅游数据可能存在统计空白。新兴业态数据滞后，如2025年暑期海南离岛免税销售达36.7亿元，但同期研学旅游的参与人数、人均消费等数据未公开，难以评估新业态对旅游经济的贡献度[无]。

动态监测缺失，缺乏对景区实时客流量、酒店入住率、餐饮消费等高频数据的动态监测，对旅游市场风险的实时监测和预警数据也缺失。细分领域数据匮乏，营商环境数据碎片化，基层组织作用数据缺失，难以评估政策对市场主体的吸引力和政策资源分配的依据。国际比较数据缺失，海南与国际同类目的地的入境游客增速、消费结构、停留时长等对比数据不足，旅游服务标准数据空白，难以评估免签政策对国际竞争力的提升效果和制定针对性的提升方案[无]。

未来研究方向展望

未来可进一步深入研究政策实施效果的评估方法。在计量经济学方法上，可扩展双重差分法（DID）的应用，对比免签政策实施前后，海南入境游客数量、消费结构、停留时长等指标在试点城市与非试点城市的差异，量化政策净效应。进行合成控制法的区域对比研究，选取国内其他旅游热点地区构建“合成海南”，评估政策对海南国际旅游消费中心建设的贡献度。运用断点回归设计（RDD）在游客行为分析中，研究过境免签政策对游客在琼消费意愿、二次入境率的影响[无]。

多源数据融合与政策效应的精细化测度也是重要方向。结合大数据与准实验设计，利用非传统数据构建游客行为时空图谱，评估政策对旅游空间结构的重塑效应。通过因果中介分析揭示政策传导机制，量化各环节贡献度。进行异质性处理效应分析，识别不同游客群体对政策的响应差异，为精准营销和产品开发提供支持[无]。

政策评估体系的制度化与动态化建设不可忽视。结合前后对比法与目标管理法，建立政策实施前后的量化指标库，评估政策达成度。构建第三方评估与公众参与的协同机制，引入国际权威机构开展独立评估，收集利益相关方反馈，形成综合评估报告。建立“评估 - 反馈 - 调整”的闭环机制，根据评估结果及时修正政策[无]。

此外，还可探索政策评估与数字孪生技术的融合，构建海南旅游发展的数字孪生模型，模拟不同政策场景下的旅游市场响应，为政策制定提供前瞻性支持。同时，在促进旅游产业可持续发展的政策措施方面，可深入探索如何更好地将离岛免税购物与旅游业态进行融合，推动“购物 + 文化体验”“购物 + 健康养生”等跨界产品开发。关注政策对旅游产业链升级的影响，如多语种服务、支付便利化等方面的提升，以及如何通过政策引导实现“客流引投资、投资促产业”的良性循环。

对海南旅游产业发展的建议

依据《海南自由贸易港旅游条例(草案)》的研究结果，为促进海南旅游产业高质量发展，可从以下方面提出具体建议，同时要重视政策的持续优化和完善，以保障海南自由贸易港旅游产业的长远发展。

科学规划与资源保护

在旅游规划方面，要严格落实科学编制规划的要求。省人民政府旅游主管部门组织编制全省及跨市县的旅游发展规划和专项旅游发展规划，市、县、自治县人民政府旅游主管部门编制本行政区域旅游发展规划，且市、县、自治县旅游发展规划应当符合全省旅游发展规划。强化规划衔接与管控，使其符合国土空间规划，并与生态环境保护规划以及其他自然资源、文化遗产等人文资源的保护和利用规划相衔接，确保规划成果统筹纳入国土空间详细规划并汇交至国土空间基础信息平台，任何单位和个人不得擅自改变，确需修改的，应按原编制程序进行。县级以上人民政府旅游主管部门应会同有关部门普查、评价本行政区域内的旅游资源，建设旅游资源数据库，对旅游资源实施分类管理和动态更新。在开发旅游资源和建设旅游设施时，要符合生态环境分区管控要求，依法进行环境影响评价，制定旅游资源开发保护和治理修复方案，实现可持续发展。对于利用自然和人文资源开发旅游项目，要加强对自然资源和生物多样性的保护，保持民族特色、传统格局和历史风貌。

推动旅游发展与促进

县级以上人民政府要制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，加快发展全域旅游，推动旅游业与农业、商业、海洋渔业、航天、科技、医疗健康、文化体育等相关产业融合发展，鼓励依托文化、旅游资源，结合文化场所、城市综合体等建设新型旅游景区、消费集聚区。大力支持具有地方特色的旅游产业，推动海洋、水上、低空、森林、医疗康养、研学、体育、自驾、演艺、节庆会展、乡村、免税购物、邮轮游艇等特色旅游新业态健康发展，同时对涉海涉空旅游、研学旅游、在线旅游平台等新业态实施有效监管，对旅游新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管。积极培育壮大旅游市场主体，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，支持发展具有自主知识产权、民族品牌旅游企业。引导社会资本加大旅游业投资，促进旅游投资主体多元化，培育和引进旅游总部企业和大型旅游集团，带动旅游规模化、品牌化发展。引导金融机构创新发展符合旅游业特点的信贷产品和模式，加大旅游业信贷支持力度，鼓励和支持保险机构创新旅游保险产品和服务。加强旅游宣传推广，县级以上人民政府应统筹本行政区域的旅游形象推广工作，规范公共场所旅游宣传工作，省人民政府旅游主管部门应建立境内外旅游宣传推广网络，统筹组织全省整体旅游形象的境外和省外推广工作。推进旅游信息化建设，县级以上人民政府要推动科技在旅游领域的应用和普及，创新数字化、智能化旅游产品，提升智慧旅游服务水平。省人民政府旅游主管部门应会同有关部门，建设综合性旅游信息服务平台，促进旅游信息安全有序流动。县级以上人民政府旅游主管部门要对标国际通行的旅游统计标准，建立健全旅游统计制度，建立旅游统计、旅游信息收集和发布体系，准确及时提供旅游信息服务。

促进旅游业开放与国际化

进一步扩大旅游免签入境政策范围，实施更大范围免签政策，允许经国务院特别批准的国家公民、符合条件的外国人、与中国建交国家公民经港澳组团、外国旅游团乘坐邮轮等免签入境，降低国际游客进入门槛。例如，2024年海南入境游客同比增速超100%，封关后国际客流增量预计持续释放。同时优化免签配套措施，在机场、邮轮等口岸配备多语言自助申报机，提供中英文版海关申报服务；支持航空公司开展“国际通程航班”业务，提供“一票到底、行李直挂”服务，缩短旅客等待时长。推动邮轮游艇旅游开放创新，推动邮轮母港建设，吸引国际邮轮注册，推动开发国际邮轮路线，发展国际邮轮和外国游客入境旅游业务；放宽游艇旅游管制，简化入境手续，降低入境门槛，实行自驾游进境游艇免担保，提升游艇通关便利化水平。促进外商投资旅游业发展，省人民政府及有关部门应推动外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围方面与国内经营主体一致。允许在海南自由贸易港注册的符合条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务，支持国际大型旅游开发和运营主体以独资、联合经营、设立分支机构、并购重组等方式落户海南。助力国际旅游消费中心建设，让符合条件的境外导游人员在海南自由贸易港执业；允许外国投资者按照有关规定设立演出经纪机构、演出场所经营单位和中方控股的外商投资文艺表演团体。

规范旅游经营与权益保护

规范旅游经营行为，旅游经营者和从业人员不得作虚假宣传，不得在法定或者约定的价格外向旅游者收取其他费用，不得组织旅游者到法律法规禁止的或者未开放的区域开展旅游活动；旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游活动，不得安排旅游者前往不合格购物场所进行购物，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者订立包价旅游合同及补充协议或者参加购物活动、另行付费旅游项目。完善旅游纠纷化解机制，全面提升旅游服务质量和纠纷化解效能，切实保障游客合法权益。政府及有关部门可以委托旅游行业组织从事部分协调、等级评定、资质认证、监督等方面的具体工作，调解旅游经营者之间、旅游经营者与旅游者之间发生的纠纷。针对旅行社低价揽客和强迫消费、不文明旅游等行为，依法设定相应的法律责任。

政策持续优化和完善

政策应从旅游免签入境、离岛免税购物、旅游新业态发展、旅游标准化治理、交通与基础设施优化、文旅融合与产业升级、市场监管与权益保护等方面持续优化和完善。在离岛免税购物方面，提升免税购物便利性，推动增加免税商品品类、提升免税购物额度、创新监管模式（如“智能关锁”“无人机”配送）、便利提货方式，支持离岛免税经营主体建设现代化购物设施，引进国际高端品牌。鼓励离岛免税经营主体与旅游业态融合发展，延伸产业链，例如在免税店内设置旅游咨询中心、提供多语种服务，提升综合效益与体验价值。在旅游新业态发展上，发展涉海、涉空旅游，鼓励帆船、帆板、潜水、海钓、冲浪、水上摩托艇等涉海旅游，以及直升机、滑翔机、热气球等涉空旅游项目，依法划定活动区域，完善配套基础设施；培育康养、研学旅游，利用海南气候、生态和温泉、森林等资源，开发医疗康养、气候康养等产品，支持利用航天科技、热带农业等资源建设研学旅游基地，推动与科技、文化、生态等领域深度融合；推广自驾车房车露营，依托环岛旅游公路等资源，开发自驾车精品线路，科学布局房车露营基地，完善交通标识、观景台、旅游驿站等配套设施。推进旅游标准化治理，构建特色标准体系，制定地方标准和团体标准，覆盖海鲜餐饮、婚纱摄影、游艇、潜水等特色产业，规范市场秩序；强化标准实施与监督，通过“标准制定 - 认证实施 - 品牌塑造”价值链条，推动企业达标升级，对获标准化荣誉的企业给予奖补，激发企业参与积极性；推广标准化经验，三亚作为全国旅游标准化示范城市，可进一步扩大其经验的辐射范围，推动海南各市县标准协同发展。优化交通与基础设施，完善海陆空交通网络，支持邮轮母港建设，吸引国际邮轮注册，开发国际邮轮路线；提升游艇旅游便利性，放宽游艇旅游管制，简化入境手续，降低入境门槛，实行自驾游进境游艇免担保，提升通关便利化水平。深化文旅融合与产业升级，推动“旅游 +”融合发展，推进“旅游 + 健康”“旅游 + 文化”“旅游 + 体育”等跨界融合；打造文旅IP与品牌，利用海南特色文化资源，建设文旅新空间载体，推进城市更新与文化传承、自然景观、人文景观有机融合。加强市场监管与权益保护，规范旅游市场秩序，明确旅游经营者和从业人员的行为规范；完善纠纷化解机制，提升旅游服务质量和纠纷化解效能，切实保障游客合法权益，针对旅行社低价揽客和强迫消费、不文明旅游等行为，依法设定相应的法律责任。

中国旅游研究院院长戴斌指出：“海南自贸港旅游条例通过业态融合、生态保护、服务升级三大路径，构建了‘政策 - 产业 - 人才’的闭环生态。”海南省旅文厅相关负责人表示，未来将重点推进“邮轮旅游试验区”“航天旅游基地”等项目，力争2025年旅游总收入突破3000亿元。通过借鉴已有的成功案例，如加绿巧食品制造业（海南）有限责任公司依托自贸港政策降低成本、拓展市场；三亚体育旅游示范区建设带动旅游消费增长等，结合《草案》的相关条款，持续优化政策，促进海南旅游产业打造具有全球竞争力的国际旅游消费中心，保障其长远发展。