《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》解读
——从“规模扩张”到“内涵提质”：银行如何抓住城市更新与低碳转型的战略机遇？
8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）对外公布。意见提出，到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，适应城市高质量发展的政策制度不断完善。到2035年，现代化人民城市基本建成。
（一）引言
城市高质量发展在国家战略中具有全方位、多层次的重要地位，是推动国家经济社会持续健康发展的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。自改革开放以来，我国经济的快速发展离不开城镇化的快速推进，当前，各大城市充分发挥劳动人口聚集、产业基础坚实、科教资源丰富、市场规模巨大等优势，在加快发展新质生产力方面积极作为，进一步为我国经济高质量发展提供强大动能。
城市还是扩大高水平对外开放的主要窗口。深圳特区、浦东新区等的发展经验表明，依托城市扩大高水平对外开放是推进中国式现代化的重要路径。近年来，我国坚定不移扩大高水平对外开放，形成了更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局，城市成为我国不断扩大对外开放的关键支点。
在提高人民生活水平方面，城市发展也起到了有力的推动作用。新时代，我们坚持人民城市人民建、人民城市为人民，推进以人为本的新型城镇化，推进城市规划创新、建设创新、管理创新，加快转变超大特大城市发展方式，系统治理“大城市病”，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间，持续增强城市居民的获得感、幸福感、安全感。
此外，城市在城乡融合发展、城市群一体化发展、改革科技文化驱动以及绿色发展等方面也发挥着至关重要的作用。城市在整合社会公共资源方面具有优势，通过立足乡村的产业特色和资源优势，因地制宜加大资金、技术、人才等要素投入，逐渐建立起城乡间具有一定特色且优势互补的产业体系，有助于破除城乡二元结构，促进城乡融合发展。城市群一体化发展有助于发挥城市群核心城市对周边地区的辐射带动作用，进一步促进区域经济高质量发展，同时，通过破解城市群内产业同构程度较高问题，推动城市群内部细化分工、加强合作，提升区域资源配置效率。城市高质量发展依靠改革、科技、文化三轮驱动，通过深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式，运用科技手段推进智慧城市建设，加强城市历史文化保护与传承，提升城市持续发展能力。绿色发展是推动城市高质量发展的必然要求，要将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据，控制城市开发强度，实施城市绿化、湿地保护等工程，修护城市生态空间，提高城市绿化覆盖率，提升城市生态功能，实现经济社会发展与环境保护相协调。
此次《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的出台，表明我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。意味着城市发展需要更加注重质量和效益，而不仅仅是速度和规模。
中国城市和小城镇改革发展中心政策研究部主任鲍家伟指出，该政策是中国城市发展进入新阶段，中央出台的一个新的纲领性文件，标志着我国城市化从过去追求规模扩张和速度扩张，转向追求质量提升和内涵发展。中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山也表示，该政策强调质量优先，不单纯追求城市的规模体量和人口的扩大，而是更注重发展的“含金量”，反对“千城一面”，要更好地保护城市的历史文化遗产风貌特色和显著性的地域特征。
对银行业而言，这一转型意味着金融服务逻辑的根本性变革。传统模式依赖土地抵押和政府隐性担保，资金主要流向房地产开发，而高质量发展阶段更强调项目自身现金流和市场化增信，资金配置更加均衡，涵盖新基建、民生工程和产业升级等。同时，融资方式从银行信贷主导转向多层次资本市场联动，资金期限结构也更匹配长周期项目需求。
（二）城市发展现状
近年来，我国城市发展取得了显著成就，但也面临着诸多问题和挑战。在此背景下，推动城市高质量发展成为我国城市发展的必然选择。
我国城市发展在经济增长与城镇化、政策与规划、新质生产力与消费模式等方面取得了一定成就。在经济增长与城镇化方面，我国城镇化率从2012年的53.1%提高到2024年的67%，城镇人口增至9.4亿人，36个重点城市贡献了全国39.2%的GDP。“万亿GDP城市”从2010年仅3座扩容到2025年的27座，其中9座城市经济总量突破2万亿元。2025年中央城市工作会议强调提质增效和结构优化，标志着中国城市发展正式进入以质量为导向、以协同为路径的新周期。
2025年7月14-15日，中央城市工作会议召开，明确将建设“现代人民城市”作为发展目标。8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》发布，提出了优化现代化城市体系、建设富有活力的创新城市等七大重点任务。重点城市正积极抢占新质生产力发展高地，布局人工智能、生物医药、新能源等战略性新兴产业和未来产业。消费模式创新更加多元化，如首发经济、夜间经济、冰雪经济等新业态成为拉动内需的新动能。
然而，我国城市发展也面临着一系列问题。在结构性和深层次问题上，部分重点城市面临城市功能单一、自身发展能级不强、与周边城市协调发展机制有待建立等挑战。产业转型升级滞后，新产业、新技术与新业态培育不足，外贸依赖度过高，科技创新能力欠缺，高端要素集聚乏力。城市发展同质化与创新生态体系不完善，导致重复建设风险和内生动力不足。
民生与社会问题也较为突出，人口过密、交通拥堵、环境污染、资源短缺、住房紧张、城乡发展不平衡等问题依然存在。房价高、交通拥堵、公共服务不均、基础设施老化、区域城市发展不均衡、人口结构变化带来的老龄化与少子化等深层次问题亟需系统性政策调整。
区域协同治理陷入高成本低绩效困境，要素流动单向强化“核心—边缘”格局，区域协同的制度成本居高不下。数据壁垒、权责错位与数字排斥相互强化，城市治理呈现“高投入—低协同—弱反馈”特征，弱势群体面临制度性边缘化。
（三）银行业务机遇
1．城市更新与存量资源激活
《意见》将“激活城市存量资源潜力”作为重要方向，提出全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数，改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋。这为银行提供了丰富的业务机会：
（1）城中村和危旧房改造
城中村改造这类项目，民生性强、资金需求大。老旧小区改造，分散性强、公益属性突出。银行适合中长期专项贷款、政府合作模式，政府引导型融资。目前浦发银行上海分行率先推出首个城市更新管理办法，成为上海市首家推出城市更新贷款品种的商业银行，并为虹口区瑞康里、青浦老城厢等旧改项目注入资金。
（2）工业区改造
工业区改造，通常产业升级价值、现金流潜力佳。银行多采用固定资产贷款、园区综合金融服务。浦发银行合肥分行为1986科创园项目提供1840万元固定资产项目贷款，将原中国电科38所旧址改造为融合创新、生活、文化为一体的活力社区。
（3）历史文化街区保护
历史文化保护项目，呈现文化价值高、开发要求精细特点，银行可提供针对性的保护性开发贷款，平衡文化保护与商业开发需求。
2．绿色低碳城市建设
《意见》明确提出“推动城市发展绿色低碳转型”，包括推进生产领域节能降碳、践行绿色低碳生活方式、加强城市生态环境治理。银行业在支持绿色低碳城市建设方面有多种方式：
（1）传统产业绿色改造
银行可建立绿色项目库，优先支持钢铁、化工、建材等行业节能降碳技改，推广绿色设备贷、碳减排贷。浦发银行杭州分行为富春湾城市有机更新项目提供近65亿元授信，助力1289家高耗能污染企业关停，减排废水超9000万吨，腾挪2万余亩土地。
（2）转型金融创新
银行可以转型金融创新为主线，创设可持续发展挂钩贷款，利率随碳减排目标动态下调；推出碳收益质押融资、绿色供应链票据，嵌入碳足迹数据；发行转型债券与ABS，募集资金专用于高碳行业低碳技改；搭建转型金融服务平台，对接碳核算、第三方认证，形成“融资+融智”闭环。实践中浦发银行南京分行通过转型金融银团贷款方式为赛得利(盐城)纤维有限公司提供4100万元资金支持，落地江苏首笔转型金融技改项目银团贷款。
（3）绿色基础设施项目
银行可支持城市分布式光伏、地铁光伏一体化、绿色建筑等项目，如浦发银行支持申通地铁多个地铁基地屋顶分布式光伏项目建设。
3．科技创新与产业升级
《意见》强调“因城施策增强城市发展动力”，加强原始创新和关键核心技术攻关，因地制宜发展新质生产力。银行业可以多方面支持城市科技创新：
（1）科技金融创新产品
科技金融创新产品正重塑服务边界。工商银行枣庄分行在全省系统内率先推出“科创积分贷”，通过科研立项、研发投入、创新成果等指标为企业“画像”、赋积分，以此作为授信依据，已为全市百余家科创企业融资超1.7亿元。
（2）产业链金融
银行可针对战略性新兴产业集群，提供全产业链金融服务方案。工商银行枣庄分行为欣旺达枣庄动力电池生产基地项目，组建专班高效攻坚，仅用3天就完成首笔6亿元贷款投放。
（3）知识产权融资
对于轻资产的科技型企业，银行可推广知识产权质押融资模式，完善知识产权评估和交易流转市场。
4．县域城镇化与城乡融合
《意见》将“提高中小城市和县城承载能力”作为优化现代化城市体系的重要任务，提出分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济。银行服务县域城镇化的方式包括：
（1）特色产业融资
特色产业融资是核心抓手。通过设立专项贷款、产业基金等金融工具，精准支持农业产业化、乡村旅游、特色手工业等县域支柱产业发展。例如，工商银行枣庄分行针对枣庄石榴产业，首创“石榴e贷”，让产业链上的农户、企业享受到线上化、信用化融资服务，已为57户石榴产业链主体投放超6000万元。
（2）普惠金融服务
银行可深耕县域，系统升级“1协同3窗口3平台”机制：以货币政策、财政贴息、产业基金、担保、保险、园区“六协同”为核心，在支行网点、政务大厅、产业集聚区新设“首贷、信用贷、科技贷”三专窗，同步打造“央行资金直通车、中征应收账款、农村产权抵质押”三大线上平台，实现政策资金、征信数据、物权评估、风险补偿一键直达。
（3）农村基础设施
银行可聚焦高标准农田建设与重要农产品稳产保供，通过设立专项信贷额度、创新“农田贷”“丰收贷”等金融产品，提供低成本、长期限资金支持。同时，配套农业保险、价格指数保险等风险保障工具，强化仓储物流、冷链设施等产业链金融覆盖，构建“融资+保险+服务”一体化支持体系，确保粮食及重要农产品生产、储备、流通各环节资金需求有效满足，夯实县域农业现代化基础。
（四）实施路径与风险保障
1．实施路径
（1）产品与服务创新
面对城市高质量发展的新需求，银行需要加快金融产品和服务模式的创新，提供更加精准、高效的金融服务：
全周期融资解决方案：提供从前端规划咨询到中期开发贷、并购贷，再到后期资产证券化的全周期服务。建设银行表示将有效发挥在基础设施建设、住房金融等领域的专业优势，扎实做好城市更新金融支持。
差异化区域策略：针对不同城市采取差异化支持策略，超大特大城市侧重存量更新融资工具和创新型金融工具，而县域城镇化则开发普惠型基建金融产品。
专项信贷产品：开发针对城市更新、绿色建筑、科技创新的专项信贷产品。如浦发银行的“城市更新贷款”、工商银行的“科创积分贷”等。
数据驱动风控：中小银行需加快搭建线上信贷审批平台、客户信用信息库，将过去纯粹“靠熟人、凭经验”的风控模式升级为包含数据驱动、精准“画像”的科学风控。
（2）风险管理与可持续融资
《意见》特别强调“加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务”，这对银行的风险管理提出了新要求：
项目现金流分析能力：从依赖政府信用转向关注项目自身现金流，培养专业化的项目评估和现金流分析能力，建立针对城市更新、绿色项目等不同类型项目的评估标准。
多元化增信措施：探索多种增信方式，包括但不限于应收账款质押、收费权质押、知识产权质押等，减少对传统土地抵押和政府隐性担保的依赖。
压力测试与风险监测：对长周期项目建立更加完善的风险监测体系和压力测试机制，定期评估项目进展和风险变化。
（3）协同与平台建设
城市高质量发展涉及多方面利益相关者，银行需要加强内外部协同与合作，构建金融服务生态：
政银企合作机制：积极参与地方政府城市发展规划，提前介入项目设计。工商银行枣庄分行建立“专项服务团队+定制方案+绿色审批”机制，把金融服务嵌入项目建设全周期。
跨市场融资协调：发挥债券市场、股票市场融资功能，发展基础设施REITs市场，为企业提供多元融资渠道。《意见》明确提出“强化中长期信贷供给，发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励保险、信托等机构提供金融服务”。
同业合作：对于大型项目，通过银团贷款等方式分散风险、共享资源。在县域大型项目如基础设施、产业园区建设中，多家银行联合提供贷款，既降低单家银行风险敞口，又整合资金、技术、渠道资源。
（4）数字化建设与赋能
数字化转型是银行提升服务效率、改善风控能力的重要手段：
系统平台建设：迭代升级数字金融系统，通过引入大数据、AI风控、区块链等技术，优化客户画像、信贷审批、支付结算等核心功能。如重庆市“长江绿融通”系统、“长江渝融通”、“渝金通”等数字金融系统。
数字风控能力：通过大数据、人工智能等技术提升风险识别和管理能力，实现更加精准的客户画像和风险定价。
数字化服务渠道：优化线上服务平台，提升客户体验，同时保留适当的人性化服务渠道，满足不同客户群体需求。线上方面，通过优化手机银行、网银平台功能，引入智能客服、AI风控、生物识别等技术，实现业务“一键办理”、咨询“秒级响应”；线下方面，保留并升级实体网点、社区银行、乡村金融服务站等人性化渠道，配置专业人员提供面对面指导，满足老年群体、偏远地区居民等特殊需求。
2．风险保障
在《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》实施过程中，银行可能面临信用风险、操作风险、流动性风险、区域行业风险和声誉风险，以下将对这些风险点进行具体分析并提出相应防范措施。
（1）信用风险
城市高质量发展涉及城市更新、绿色低碳转型、以及支持培育壮大特色产业链群等领域。这些项目往往具有投资规模大、回报周期长、前期现金流不稳定的特点。银行面临资产质量承压风险，银行信贷投放后，若项目自身盈利能力不足、资金回流缓慢，或地方财政承压导致补贴、支付延迟，都可能增加违约概率，推高银行不良贷款率。
防范措施：银行需加强贷前评估，审慎评估项目的财政承受能力和还款保障，防止违规新增地方政府隐性债务。要提升项目现金流分析能力，建立针对不同类型项目的评估标准。
（2）操作风险
《意见》推动城市治理智慧化精细化，这对银行的数字化转型和合规管理提出了更高要求。银行在业务创新时，可能快于内控建设，产生操作失误、欺诈或合规漏洞；在与政府数据平台对接、打通政务数据过程中，存在数据安全与隐私保护风险；基层员工若未能及时理解政策变化和合规要求，也可能引发操作风险。
防范措施：银行需强化风险合规管理，将数据治理纳入城市治理的总体框架，并加强员工培训，让员工明晰合规边界、掌握合规技能。
（3）流动性风险
城市高质量发展相关贷款通常期限较长，而银行的资金来源中短期存款占比仍较高，可能存在“短存长贷”的期限错配问题。若银行将大量资金配置于长期限资产，而市场流动性骤然收紧或储户集中提款，可能面临资金周转压力。
防范措施：银行需加强流动性风险管理，通过发行专项金融债、ABS等方式盘活存量资产，提升中长期负债占比，优化资产负债期限结构。
（4）区域与行业风险
《意见》强调“因城施策”，这意味着银行需要根据不同城市的产业特点、财政状况和发展阶段制定差异化的信贷政策。若银行未能精准把握不同区域和行业的发展趋势，过于集中投入某个地区或某个新兴行业，一旦该区域经济调整或行业遭遇瓶颈，将导致风险集中暴露。
防范措施：银行需实施差异化的区域策略，并建立常态化的风险预警体系，坚持风险早识别、早预警、早发现、早处置。
（5）声誉风险
银行若在支持城市高质量发展项目中出现信贷审批延迟、资金拨付不及时，或项目本身出现环保、社会纠纷等问题，都可能给银行带来负面影响。银行因项目选择不当、管理不善或沟通不力而引发公众质疑，损害银行声誉。
防范措施：银行需审慎选择项目，加强贷后管理，确保资金用途合规、项目进展顺利。同时，加强与地方政府、企业和社区的沟通，积极履行社会责任，塑造良好的品牌形象。
金融领域存在复杂性和不确定性，银行在应对各类风险时，应根据自身实际情况和市场环境灵活调整策略，持续关注相关法律法规和政策变化，确保业务的合规性和稳健性。
