《上海养老金融服务银发经济高质量发展的工作方案》解读
——上海养老金融新政：银行机遇、挑战与授信创新突破
7月2日，据人民银行上海市分行网站消息，近日，人民银行上海市分行、上海金融监管局、市委金融办、市发展改革委、市民政局、市财政局、市人社局、市卫生健康委、上海证监局、市医保局联合印发《上海养老金融服务银发经济高质量发展的工作方案》（下称《工作方案》），围绕金融服务老年群体、银发经济经营主体和产业集群等方面提出14条具体措施。《工作方案》指出，要加大养老金融供给力度，拓宽银发经济融资渠道，扩大银发经济经营主体和产业集群发展的信贷投放，加大银发经济直接融资支持力度，拓展多元化资金来源渠道；要健全金融保障体系，促进养老财富储备和保值增值，大力发展养老保险“三支柱”体系。
一、背景概述
2024年末，我国60岁及以上人口首次突破3亿人，占全国人口的22.0%，标志着我国正进入深度老龄化阶段。
从老龄化现状来看，上海的老龄化形势十分严峻。截至2024年年末，上海60岁及以上户籍老年人口达577.62万人，占户籍总人口的37.6%，这一比例显示出上海已经步入深度老龄化阶段。此外，80岁及以上高龄老年人口为86万人，占总人口的5.6%。与全国及长三角地区相比，上海是中国最早进入人口老龄化且老龄化程度最深的城市。在长三角地区，截至2024年末，浙江、江苏、安徽65岁及以上常住人口占比分别为15.71%、18.7%、15.68%，均已达到中度老龄化社会，而上海65岁及以上户籍人口占比为29.4%，老龄化程度也非常高。从全国范围来看，截至2024年，中国老年人口已进入中度老龄社会，预计2035年将突破4亿。老龄化对劳动力市场、社会保障体系以及社会资源分配都构成了巨大压力。
党中央、国务院高度重视人口老龄化问题，党的二十大提出实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。国家发展改革委牵头研究编制了《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，为地方制定相关方案提供了指导和依据。中共二十届三中全会明确提出要积极发展养老金融，完善多元化金融服务体系。在此背景下，上海作为全国最早进入老龄化社会且老龄化程度最深的超大城市，率先探索养老金融创新发展具有重要战略意义和现实紧迫性。当前，上海近年来越发重视养老金融发展，已出台《做好上海金融“五篇大文章”行动方案》《上海市推动银发经济高质量发展若干政策措施》等政策文件，为推动养老金融和银发经济发展指明了重要方向。在当前新形势下，银发产业规模化、专业化发展亟需金融资源精准赋能，通过多元化融资渠道、定制化金融产品及全周期资本支持，破解养老服务设施建设、适老化产品开发、医养结合模式推广等领域的资金瓶颈；另一方面，银发经济蕴含的巨大市场潜力为养老金融开辟了广阔业务空间，催生财富管理、保险保障、信托服务等金融需求迭代升级。推动两者深度融合与协同共进，既能通过金融活水浇灌银发经济产业链，又能依托产业实践反哺金融创新，二者需要共同发展，实现产业协同效应，从而积极应对人口老龄化，提供更多优质养老服务产品。
二、上海老龄化现状
上海作为中国最早进入人口老龄化且老龄化程度最深的城市之一，其老龄化现状备受关注。截至2024年年末，上海市60岁及以上户籍老年人口的具体数量为577.62万人。
表 1：近五年上海市60岁及以上老年人口数量
来源：上海统计局、民政局、卫健委
上海60岁及以上老年人口数量持续增长，从2020年的542.22万人增至2024年的577.62万人，5年净增44.13万人。从老年人口占比来看，老龄化比例持续攀升，截至2024年年末，上海老年人口占比为37.6%，意味着近四成户籍人口为60岁以上老年人。与全国平均水平相比，上海的老龄化程度显著更高，截至2023年年末，全国60周岁及以上老年人口占总人口的21.1%，而上海在2024年年末已经达到了37.6%。上海社会发展报告预测，2025年上海市60岁及以上户籍老年人口规模将突破600万人，老龄化率将突破40%。此外，截至2024年底，上海80岁及以上高龄老年人口达86万人，占总人口的5.6%，高龄老人数量的快速增长也进一步凸显了上海老龄化问题的严峻性。
上海老年人口增加给家庭和社会养老资源带来了诸多压力。截至2024年底，上海市已正式步入超老龄化阶段，户籍老年人口（60岁及以上）规模达577.62万人，占总人口的37.6%，庞大的老年群体对养老服务体系提出了多层次、专业化的需求。在机构养老方面，尽管全市养老机构已增至693家，核定床位总数达17.00万张，总量实现显著提升，但相对于老年人口基数而言，床位供需矛盾仍较为突出。与此同时，社区养老服务设施的需求呈现多元化增长趋势，目前全市共建有405家长者食堂及2406个助餐服务场所，但布点密度仍需进一步提高，以更好满足老年人对"家门口"便捷服务的需求，包括日间照护、康复辅具租赁等综合性服务。尤为值得关注的是，特殊老年群体的照护需求持续攀升，其中认知障碍老年人数量已达30万人且仍保持增长态势，这对养老设施的专业性、精细化服务能力提出了更高要求，亟需构建更具针对性的照护体系以应对老龄化社会的复杂挑战。
上海市养老金、医疗保险支出持续增加，财政负担加重，养老保障体系承压。据研究显示，65岁以上人群的医疗费用约为65岁以下人群的3至4倍，而上海参保退休人员虽仅占全市参保总量的三分之一，却消耗了三分之二的医保基金，这一比例失衡直接反映了老年群体的高医疗需求。进一步来看，60岁以上老年人慢性病患病率是全人群的5.3倍，人均患有2-3种慢性疾病，其中肿瘤、心脑血管病、糖尿病等病程长、并发症多的疾病，不仅治疗成本高昂，更持续消耗卫生资源，数据显示，60岁以上参保者的医疗支出是年轻人的3.8倍。随着上海70岁以上老年人口占比达19.4%，医保基金的支付压力呈指数级增长。当前，上海市医保基金遵循"以收定支、收支平衡"原则，采用现收现付制，但老年人口快速增长导致基金支出增速持续高于收入增速，资金结余率逐年下降。与此同时，医保基金过度依赖用人单位缴费的单一筹资模式难以适应长期平衡需求，加之退休人员赡养率不断提高，而缴费人口增长趋缓，这种"享受人群增加、缴费人群减少"的结构性矛盾，使得医保基金支出呈现不可逆的上升趋势，亟需通过多元化筹资机制和精准化控费策略破解支付困境。
老龄化进程虽给家庭照护压力、社会保障支出及劳动力供给带来显著挑战，但客观上加速了消费结构的深度转型，催生出以银发群体为核心的万亿级新兴市场。据预测，2025年我国银发经济规模将突破10万亿元，涵盖健康管理、智能养老、文化旅游等六大领域，形成"医、养、康、护、游"一体化产业链。老年群体消费特征呈现"三高"趋势：健康消费占比超60%，智能化适老产品需求年均增长25%，文化娱乐支出增速达青年群体的1.8倍。上海作为老龄化前沿城市，已涌现出"物业+养老""互联网+护理"等创新模式，如太平洋保险推出的"养老社区+保险产品"联动计划，以及美团布局的老年助餐专属配送体系。这种结构性变化不仅倒逼传统产业升级，更孕育出智慧养老设备、老年教育平台、代际融合社区等新业态。
上海市老龄化已进入深度、快速、不可逆阶段，社会运行模式需系统性重构。未来政策需兼顾养老保障可持续性与经济活力维持，将挑战转化为“银发经济”发展机遇。
三、政策目标
尽管上海在养老金融领域处于全国领先地位，但面对庞大的老年人口基数和日益增长的养老需求，当前养老金融体系仍存在结构性矛盾：一方面，养老金融产品同质化竞争加剧，市场供给集中于3-5年期储蓄型保险，证券、信托等创新品类供给不足，机构间产品形态高度雷同，尚未形成覆盖“预防-照护-临终”的全生命周期的解决方案；另一方面，养老产业金融服务模式较为单一，传统信贷投放规模有限且过度依赖抵押担保机制，而养老服务机构普遍具有轻资产、小规模、低盈利特征，现有金融工具难以适配其发展需求，导致产业链上下游融资渠道不畅，制约了银发经济规模化、专业化发展。
《工作方案》的出台标志着上海养老金融发展进入精细化、系统化阶段。其核心目标聚焦于两大方向：一是强化对养老产业端的金融支持，金融资源向养老领域倾斜，丰富养老金融产品，破解融资瓶颈；二是提升对老年消费端的服务体验，释放消费潜力。政策特别强调金融机构需针对不同老龄群体（自理、半自理、失能失智）及备老群体提供差异化金融服务，并提升服务适老化水平和老年人权益保护力度。
四、银行养老金融业务机遇与风险挑战
（一）零售业务机遇
养老金融市场需求旺盛且呈现多元化。首先是多元化的养老金融产品需求，随着老年人口占比的增加和养老观念的转变，老年群体对养老金融产品的需求日益多元化，他们不再仅仅满足于传统的储蓄存款，而是更倾向于理财、保险、基金等多产品组合投资和长周期筹划，且对金融产品的需求还体现在生活消费、支付便利化、增值服务等方面，例如他们可能需要便捷的支付工具、个性化的理财服务以及与健康管理相结合的保险产品。其次是适老化金融服务的需求，老年群体在金融服务方面有着特殊的需求，如字体放大、语音交互、简化流程等适老化设计，以提升他们的数字包容性。商业银行等金融机构需要提供线下网点厅堂的适老化服务升级，以及线上手机银行等数字化、自助化渠道的优化，以满足老年客户的多样化需求。再者是综合养老金融服务的需求，老年群体不仅需要单一的金融产品，还需要围绕企业端资金及账户管理、投融资，以及个人端代扣代缴、支付结算等综合化的金融服务，金融机构需要提供全生命周期的养老金融服务，从养老准备到养老规划，再到养老保障，形成完整的服务链条。
1．市场规模扩大
上海作为全国老龄化程度最深的城市之一，60岁以上老年人口占比持续上升，这为商业银行带来了庞大的潜在客户群体，构成了基本盘。随着老龄化程度加深，养老金融市场需求不断增长，中老年客群积累了半生财富，存在强烈的资金保值增值需求，这为商业银行提供了丰富的业务机会，使其可为养老金融业务提供更多服务和产品，进而扩大客户群体。国家政策的支持也为商业银行发展养老金融提供了有力保障，如《中国银保监会关于规范和促进商业养老金融业务发展的通知》明确拓宽了金融机构服务边界，允许创设长达20年的长期储蓄产品。市场需求方面，退休人群对定制旅行银行、健康数据联名卡等跨界服务以及金融子女监护系统、医院费用智能代扣等安全类功能的需求日益增加，进一步推动了商业银行养老金融业务的市场规模扩大。
2．产品创新空间
《工作方案》鼓励养老金融体系创新，商业银行在养老金融产品创新方面拥有广阔的空间。一方面，可以构建多元化产品体系，包括养老储蓄、养老保险、养老投资、养老信托等，以满足老年人多样化的养老保障需求。另一方面，能够针对不同老年人的实际情况提供个性化定制产品，例如针对失能、半失能老人推出长期护理保险，针对高净值老人推出养老信托等高端产品。
利用科技赋能也是重要的创新方向，可借助大数据、人工智能、区块链等技术，开发智能化养老金融产品，如智能投顾、智能保险等，为老年人提供便捷、高效的金融服务。从商业银行负债端产品来看，可针对老年人特色进行存款类、理财类产品的创新，如推出流动性极高、可随时赎回用于日常紧急需求的产品，以中期理财和国债为主的固定收益类产品对抗通货膨胀，长期理财产品保证金融资产长期增值和稳定现金收益，以及高净值客户偏爱的具有风险收益属性的基金等产品。从资产端产品来看，贷款类产品可基于老年人口的心理特点及资金需求，拓宽贷款抵押物范围及贷款用途，如养老金、企业年金、职业年金和商业保险的抵押，加快推进住房反向抵押养老，满足老年人生活消费、就医消费、养老院费用支付等主要开支；财富管理类产品则着眼于未来老年人群体，利用大数据技术挖掘当前代发工资、企业年金及职业年金个人客户的业务需求，研发承接其退休后金融服务需求的养老服务金融产品。
结合上海发展情况及政策要求，商业银行可围绕养老金三支柱体系和适老化服务进行金融产品创新。
（1）养老金三支柱金融服务
上海作为全国养老金资产规模领先城市，结合政策要求“健全养老保险三支柱体系”，商业银行可深度参与养老金三支柱金融服务。
①账户管理与产品集成
开发“养老金一站式平台”，打通银行理财、保险、基金产品代销渠道，实现跨机构产品共享互认。如方案提出的“养老金产品信息集成展示平台”，平台配套设立10亿元风险补偿基金，建立金融机构白名单制度，并设置产品风险预警机制，切实保障消费者权益，助力居民便捷选择适配的养老金融产品。
②年金制度创新服务
针对上海临港新片区、五个新城等重点区域，协助设计“片区人才企业年金”方案，通过税收优惠吸引企业参保，扩大第二支柱覆盖率。方案核心包括：设立区域专属年金计划，对入驻企业实行“双80%”税收优惠，即企业缴费部分80%可在税前扣除，个人缴费部分80%延迟至领取时纳税；建立“企业-人才-金融机构”三方对接机制，由政府牵头搭建数字化平台，整合银行、保险、基金等机构资源，提供定制化年金产品组合；配套人才认定标准，将年金参保情况纳入区域人才积分体系，与住房补贴、子女教育等政策联动；同时引入智能投顾系统，根据企业规模、行业特征、员工年龄结构生成差异化缴费方案，如对集成电路、生物医药等重点产业企业，可设计“基础保障+浮动激励”的弹性缴费模式。
③养老财富管理
开发生命周期策略型产品，如为“备老群体”（40-55岁）设计目标日期基金，或为老年人提供按月付息存款、养老专属理财等低波动产品。
（2）适老化服务与场景金融
①消费信贷场景创新
上海政策鼓励“拓展老年消费信贷”，商业银行可联合适老化改造企业、养老机构开发“消费-支付-分期”闭环服务。例如，对接政府“数字人民币养老消费券”发放体系，在长者助餐、辅具租赁等场景嵌入分期付款选项，降低老年人即时支付压力。
②社区嵌入式服务
在养老服务中心、社区食堂等场所布设智能金融终端，提供养老金查询、小额取现等便捷服务；同时开发“长辈版”手机银行，简化界面、增强语音交互，提升老年客群体验。
（一）对公业务机遇
1．信贷产品创新
（1）特色化授信创新
商业银行可突破传统抵押依赖，构建基于养老产业特性的专属风控模型。如建设银行重庆分行推出的“银发安享贷”，通过人工智能分析养老机构备案床位数、实际入住率、护工资质等行业特色指标，建立多维评价体系，实现信用贷款精准投放。该产品最高授信1000万元、期限长达10年，已为50余家小微养老机构授信3500万元。兴业银行成都分行则创新推出“利率-床位使用率”动态调节机制”，向四川南充某养老机构发放贷款5000万元，约定若床位使用率提升则下调利率，形成融资成本与运营效率的正向循环。
（2）政策性融资工具运用
上海政策明确提出“用好普惠养老专项再贷款”，商业银行可借此降低资金成本。例如，对符合条件的普惠养老机构提供优惠利率贷款，同时配合政府融资担保（担保费补贴）和“养老服务批次贷”等政策工具，显著降低养老机构融资门槛。
2．产业链综合金融服务
《工作方案》提出加大产业集群发展的信贷投放，上海规划建设“养老科技产业园”和康复辅具产业园区（青浦西虹桥、浦东张江），商业银行可针对园区企业设计“研发-生产-运营”全周期融资方案。重点支持智慧养老产品（如无感监护仪、康复机器人）、适老化改造、老年文娱等新兴领域，配套知识产权质押、订单融资等工具。
（二）风险挑战
商业银行在布局养老金融业务时，尽管存在诸多业务机遇，但也面临着不容忽视的风险挑战，主要包括信用风险、市场风险和客群服务风险。
监管合规要点需特别关注：政策要求建立跨部门监管协作机制，定期评估适老化服务，对养老金融产品实施穿透式监管。银行应重点监测三类风险：养老理财产品销售适当性、养老产业贷款资金流向、老年人金融信息保护。
1．信用风险
养老产业普遍存在“轻资产、长周期、低盈利”的结构性矛盾，导致传统风控模型失效。一是抵押物不足问题：约78%的养老机构租赁物业经营，缺乏固定资产抵押。如重庆某小微养老机构虽有110张床位，但面临“入住率波动→现金流不稳→融资困难”的恶性循环510。二是还款能力不确定性：养老项目回报周期通常达7-10年，期间容易受政策变动影响（如床位建设补贴拨付延迟）、公共卫生事件等冲击显著。如2022-2023年多地养老机构因疫情入住率下滑30%-50%，部分机构出现贷款逾期。三是数据风控瓶颈：养老机构的经营流水分散在民政补贴系统、医保结算平台、线下收费渠道，商业银行难以获取实时数据构建授信模型。上海调研数据显示，仅35%的养老机构具备完整财务系统。
2．市场风险
当前养老金融产品呈现“三多三少”特征：储蓄型产品多、保障功能少；短期产品多、长期配置少；通用型产品多、专属方案少，产品同质化突出。上海市场养老理财平均期限仅2.3年，难以匹配养老资金长期性需求。同时，养老金融服务还面临政策衔接风险，养老金融高度依赖政策配套，如税收优惠、财政补贴等变动可能影响业务可持续性。例如个人养老金税收抵扣额度若下调，将直接削弱账户吸引力。
3．老年客群服务风险
老年人的金融行为特征催生新型风险，一是欺诈与不当销售：养老领域电信诈骗、非法集资案件年均增长21%，典型手段包括“以房养老理财骗局”“养老床位预售投资”等。上海政策特别强调“加大整治力度”，要求银行建立交易拦截系统和双录核查机制。二是适老化服务缺陷：传统网点对高龄客群存在沟通障碍，如复杂产品条款解读不充分，导致部分老年人误购超风险等级产品。上海某银行曾发生82岁客户购买5年期理财却误以为可随时赎回的纠纷。三是面临数字鸿沟挑战：尽管政策要求提升“线上服务适老化”，但65岁以上群体仅28%使用手机银行，银行需平衡数字化转型与柜面服务保留。
一、同业授信模式创新
（一）兴业银行成都分行落地全国首单养老床位使用率挂钩贷款
兴业银行成都分行下辖南充分行成功向南充市某养老服务公司投放项目贷款超5000万元，用于南充市嘉陵区城镇养老一体化升级改造项目，该笔贷款以“利率－床位使用率”动态调节机制为核心，通过贷款利率激励的方式，引导融资人提升机构运营水平和综合服务质量，系全国首单养老床位使用率挂钩贷款，成为兴业银行成都分行深耕养老金融、服务社会民生的又一项里程碑突破。
该模式核心是将贷款利率与养老床位使用率动态绑定，建立“运营改善→利率下调”的正向循环机制。适合新建或改造养老机构项目融资，尤其适合具备专业运营能力的连锁品牌。
（二）建行重庆市分行创新产品“银发安享贷”
“银发安享贷”是建行借助多年深耕普惠金融的经验积累，针对养老机构经营周转开发的专属贷款产品。该产品以大数据、人工智能技术为基础，充分结合养老机构备案床位数、经营床位数、老人入住人数、护工资质等养老产业特色化指标，创建了专属评价授信方案，实现了大数据精准“画像”。“银发安享贷”的上线，有效解决了小微养老机构缺乏专属产品、无法精准授信的瓶颈。“银发安享贷”可以采用信用、抵押、质押和保证等多种方式办理，额度最高可达1000万元，贷款期限最高可达10年，具有业务模式丰富、贷款额度高、贷款期限长等多重优势，能够有效满足各类养老机构的融资需求。
该模式核心为整合多维度养老产业数据构建专属评分卡，替代传统抵押担保。适合小微养老机构经营性周转，区域性连锁机构扩张。
（三）重庆三峡银行“存量改造”授信
重庆三峡银行运用灵活融资模式，以养老院经营权及应收账款作为质押，向武隆区隆江城市建设有限公司养老院改造项目授信2亿元，支持其盘活28个乡镇养老院并对养老设施进行升级改造，涉及养老床位2573张。目前，已投放贷款1.51亿元。
该模式可以称之为资产盘活授信模式，核心是以存量资产经营权/收益权为质押标的，盘活低效资源。适合公办养老机构提质改造，国有企业闲置资产转型养老项目。
（四）国家开发银行综合金融解决方案
目前，国家开发银行重庆市分行通过金融支持地方国有企业盘活闲置资产发展养老的融资模式，累计向彭水、綦江等7个区县的普惠养老服务设施建设项目授信并放款11.82亿元，助力养老机构建设床位超过7000张，有力支持重庆市区县建立健全居家社区相协调、城乡养老服务更均衡的三级养老服务体系。
该模式核心主要为“长期贷款+规划咨询”组合，支持区域养老体系建设。适合县区级养老服务体系建设项目，医养结合综合体开发场景。
附件：
表 2：近年来与养老金融相关的主要政策梳理
政策名称 | 发布时间 | 发布单位 | 主要内容 |
《上海养老金融服务银发经济高质量发展的工作方案》 | 2025.7 | 人民银行上海市分行等十部门 | 要加大养老金融供给力度，拓宽银发经济融资渠道，扩大银发经济经营主体和产业集群发展的信贷投放；健全金融保障体系，促进养老财富储备和保值增值，大力发展养老保险“三支柱”体系 |
《银行业保险业养老金融高量发展实施方案》 | 2025.3 | 国家金融监督管理总局 | 要求金融机构深入参与养老保险体系建设，加大对银发经济的金融支持 |
《关于进一步促进养老服务消费提升老年人生活品质的若干措施》 | 2025.3 | 民政部等24部门 | 鼓励金融机构创新产品，精准对接养老机构融资需求；支持养老设施纳入REITs发行；推动金融服务终端适老化改造，保留现金/存折服务；要求保险机构开发老年旅游险、食品安全责任险等特色产品 |
《上海市推动银发经济高质量发展若干政策措施》 | 2024.12 | 上海市人民政府 | 从养老服务、康复辅具、老年宜居、智慧养老等七大领域提出22条具体措施，并强化养老金融支持 |
《关于全面实施个人养老金制度的通知》 | 2024.12 | 人社部、财政部、税务总局、金融监管总局、证监会 | 全国范围推广个人养老金制度，覆盖所有基本养老保险参保者；税收优惠扩至全国；新增国债、特定养老储蓄、指数基金等投资品类；放宽领取条件 |
《做好上海金融“五篇大文章”行动方案》 | 2024.10 | 中国人民银行上海市分行等十二部门 | 高质量发展养老产业金融，丰富个人养老金融产品，提升金融服务适老化水平 |
《关于开展养老保险公司商业养老金业务试点的通知》 | 2023.1 | 银保监会 | 在10省市试点商业养老金业务；由养老保险公司提供账户管理、养老规划、资金管理等服务；覆盖18岁以上人群（无税优），支持双账户组合（锁定账户+持续账户）；可附加身故/意外保障 |
《关于推动个人养老金发展的意见》 | 2022.4 | 国务院办公厅 | 建立个人养老金制度框架：参加范围（基本养老保险参保者）、个人账户制、年缴费上限1.2万元；税收优惠；投资范围（银行理财、储蓄、保险、公募基金）；封闭运行至退休/丧失劳动能力等条件领取 |
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