《关于支持上海国际金融中心建设行动方案》解读
——抢占上海金融开放新红利！商业银行如何布局？
6月18日，国家金融监督管理总局、上海市人民政府印发《关于支持上海国际金融中心建设行动方案》（以下简称《行动方案》）。
（一）引言
上海国际金融中心建设已进入“全面提升能级”的关键阶段。2023年中央金融工作会议明确提出“增强上海国际金融中心的竞争力和影响力”，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步要求“加快建设上海国际金融中心”。2025年4月29日，驻沪中央金融机构支持上海建设国际金融中心座谈会在上海召开，中共中央政治局委员、中央金融委员会办公室主任何立峰强调，要“全面落实中央金融委近期印发的《关于支持加快建设上海国际金融中心的意见》，加强上海‘五个中心’建设协同联动，全面提升上海国际金融中心能级”。6月18日，国家金融监督管理总局会同上海市人民政府于正式印发《关于支持上海国际金融中心建设行动方案》，标志着上海国际金融中心建设进入新阶段。
《行动方案》的核心目标是经过5至10年的建设，实现上海国际金融中心能级全面提升，现代金融体系的适应性、竞争力、普惠性显著提高，金融开放枢纽门户功能显著强化，人民币资产全球配置中心、风险管理中心地位显著增强，基本建成与中国综合国力和国际影响力相匹配的国际金融中心。为实现这一目标，《行动方案》围绕五大维度开展，提出27条举措。
一是金融机构集聚：推动银行保险机构进一步集聚上海，支持商业银行总行通过专设机构、对在沪机构授权等方式加大支持力度，吸引外资金融机构发挥更大作用。二是金融服务实体经济：聚焦科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融“五篇大文章”，提升服务实体经济质效。三是制度型开放：对标国际高标准经贸规则，探索在上海自贸试验区开展跨境银团贷款等非居民贷款业务，研究探索离岸金融创新。四是监管体系优化：坚持包容审慎监管，探索金融创新试点尽职免责机制，强化央地风险协同处置。五是政策配套完善：支持在上海设立金融监管总局数据分中心，打造新型资产管理服务平台，引进培养高水平金融人才。
面对近年来密集出台的关于上海国际金融中心建设的相关政策，结合此次《行动计划》，本文从上海金融发展现状、政策对上海金融的生态的影响到对商业银行的影响，最后给出商业银行在此次行动中的布局建议。
（二）上海金融发展现状
1．综合实力与国际地位
上海国际金融中心建设已取得显著成就。根据2025年发布的SIIFC国际金融中心城市指数，上海综合排名全球第二，仅次于纽约。在金融体系建设方面，上海已形成涵盖股票、债券、货币、外汇、黄金、期货、保险、票据、碳市场等门类齐全的金融市场，并集聚了登记、托管、结算、清算等金融基础设施，自2024年起在该指标上反超纽约，跃居全球首位。
从金融业增加值这一核心指标来看，2024 年上海实现金融业增加值 8072.73 亿元，同比增长 7.9%，占全市生产总值的 15%，彰显了金融产业在上海经济体系中的支柱地位。步入 2025 年，这一增长势头愈发强劲，上半年金融业增加值已达 4568.3 亿元，同比增长 8.2%，不仅延续稳健增长态势，更展现出在全球经济波动背景下的强大韧性。
在金融机构集聚效应方面，截至 2024 年末，上海持牌金融机构总数达 1782 家，其中外资机构 555 家，占比约三分之一，充分体现国际金融中心的开放格局。2025 年 6 月最新数据显示，持牌金融机构总数攀升至 1820 家，外资机构增至 578 家，这一增长既反映出本土金融生态的扩容升级，也标志着上海对国际资本与机构的吸引力持续增强。
跨境金融领域的突破尤为亮眼。人民币跨境支付系统（CIPS）通过 4900 多家法人银行，将服务网络延伸至全球 186 个国家和地区，构建起坚实的跨境金融基础设施。数据印证上海在此进程中的核心地位：2024 年上海跨境人民币结算量占到全国总量的 47%；2025 年第一季度，结算量更是跃升至 3.2 万亿元，占全国同期总量的 48.5%，不仅巩固了人民币国际化 “桥头堡” 地位，更为全球贸易投资便利化提供重要支撑。
2．关键短板与挑战
尽管上海国际金融中心建设成绩斐然，但仍存在明显短板，主要表现在以下方面：
金融国际化程度不足：在SIIFC指数中，上海金融国际化程度在五个主要国际金融中心城市（纽约、伦敦、新加坡、上海、东京）中排名第五。主要问题包括：境外投资者参与度不足；市场发行人和投资者主体过于国内化，缺乏定价权；离岸金融市场供给不足，产品占比低；绿色金融国际化服务支持不足，境内绿色市场开放度不够。
金融人才与营商环境存在差距：在金融人才与营商环境方面，上海在五个城市中排名第四，仅领先东京。虽然上海高度重视金融营商环境建设，但在金融人才储备与多样性方面仍不及纽约、伦敦、新加坡，主要短板在于应用场景不够丰富，人才缺乏“用武之地”。
资本市场功能有待深化：2024年因IPO节奏放缓，上海资本市场对实体经济的支持力度与纽约的差距有所扩大。同时，科创板虽初具规模，但在支持“硬科技”企业全生命周期发展方面仍有提升空间。
五大金融发展不均衡：在五大金融领域，养老金融发展相对滞后，规模仅占总贷款规模的4.5%，而其他领域占比均超过9.7%。普惠金融虽贷款余额较高，但普惠客户获贷率仅为53%，仍有提升空间。
表 1：上海五大金融发展现状（注：2023年末数据）
金融领域 | 规模 | 占总贷款比例 | 全国排名 | 主要亮点 |
科技金融 | 1.2万亿元 | 10.7% | 前列 | 科创板上市企业93家，市值1.58万亿全国第一 |
绿色金融 | 1.2万亿元 | 10.7% | 第二 | 绿色债券发行占全国10%；碳交易开户1860家 |
普惠金融 | 1.1万亿元 | 9.7% | 前列 | 普惠贷款户数超80万；平均利率4.21%低于全国 |
养老金融 | 超5000亿元 | 4.5% | - | 养老理财产品余额107.8亿；养老贷款超50亿 |
数字金融 | 1.3万亿元 | 11.6% | - | 全球金融科技中心发展指数全国第一、全球第三 |
来源：公开资料、银联信整理
（三）对上海金融生态的影响
今年以来，中央联合上海市政府密集出台了多项金融发展政策，支持上海国际金融中心建设，政策对上海金融生态的影响也是多方位的。《行动方案》是对其他政策的延续与进一步深化。
1． 加速金融机构集聚加速金融机构集聚，优化金融生态
《行动方案》将显著提升上海金融机构的全球竞争力与集聚效应。政策明确支持商业银行总行通过专设机构、对在沪机构授权等方式加大支持力度，这将赋予在沪金融机构更大业务自主权和创新空间。同时，政策推动更多国际金融组织、国际金融行业协会及新型多边金融组织落户上海，这将进一步丰富上海金融机构的类型和层次，吸引更多金融资源汇聚，优化金融生态环境。在资产管理领域，支持上海打造新型资产管理服务平台，推动资产管理业务向风险驱动、数据驱动高质量转型升级，这将吸引全球资管机构加大在沪布局。
政策特别注重外资金融机构的作用发挥，明确支持其在上海国际金融中心建设中发挥更大作用，推动重点对外开放项目优先在上海落地。这一导向与上海金融开放枢纽门户的定位高度契合，将进一步提升上海金融市场的国际化水平。截至2023年，全球前50大银行有42家在华设有机构，40家最大的保险公司近半数已进入中国，《行动方案》的实施将进一步扩大这一开放成果。
2． 深化金融服务实体经济深化金融服务实体经济效能
《行动方案》将“五篇大文章”作为提高金融服务实体经济效能的核心抓手，为上海五大金融发展注入新动能：
（1）科技金融创新突破
支持上海在依法合规、有效控制实质风险前提下积极探索适合科技企业特点的金融服务模式。目前已有多家银行设计了“不看砖头看专利”、从“三张表”到“技术流” 的科创企业评价体系，建立了 “商行+投行+生态”新服务模式。同时，上海国资委推动设立总规模1000亿元先导产业投资母基金，发挥“投早投小投硬科技”、产业投资、并购整合等功能。
（2）绿色金融国际化提升
打造国际绿色金融枢纽，鼓励在沪金融机构支持碳排放交易市场建设，稳妥有序开展碳金融相关业务，支持上海参与国际碳金融定价权竞争。上海将加快建设长三角绿色债券发行中心，建立统一的ESG评价标准体系，推动绿色金融政策有效服务于绿色低碳转型。
（3）跨境金融服务升级
政策延续并深化了2025年4月印发的《上海国际金融中心进一步提升跨境金融服务便利化行动方案》，提出探索在上海自贸试验区开展跨境银团贷款等非居民贷款业务。同时，优化本外币一体化资金池管理，延长对重点企业集团跨境资金池服务时间，实现全球资金实时调拨。政策还支持具备条件的银行参照国际惯例，在上海自贸试验区为“走出去”企业提供非居民并购贷款服务，贷款金额不高于并购交易价款80%，贷款期限不超过10年。
普惠金融、养老金融和数字金融的大力发展，将使金融服务覆盖更广泛的群体和领域，提升金融服务的可获得性和便捷性，增强金融服务实体经济的深度和广度。
3． 扩大高水平制度型开放
《行动方案》将上海定位为金融制度型开放的“试验田”，结合《上海国际金融中心进一步提升跨境金融服务便利化行动方案》，重点可推进四方面创新：
（1）离岸金融体系构建
研究探索离岸金融创新，构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系。这包括拓展自由贸易账户功能及应用场景，支持银行基于境外机构自由贸易账户开发存款产品，允许非居民外币存款利率参考国际惯例进行市场化定价。
（2）跨境金融便利化深化
持续优化跨境金融服务，提升金融机构国际化经营水平。具体措施包括：支持外汇交易中心为自贸试验区人民币外汇交易提供交易设施服务；提升人民币跨境支付系统（CIPS）功能和全球网络覆盖；推动更多银行加入CIPS，持续扩大CIPS网络覆盖范围。
（3）再保险中心建设加速
大力推进上海国际再保险中心建设和航运保险发展。支持上海航运保险协会制定符合国际通行规则、具有全球影响力的航运保险承保、理赔、追偿操作指引和标准化单据模板，提升上海在全球保险市场的话语权。
（4）人民币国际化推进
加强“本币优先”理念宣导，建立上海市重点领域国有企业人民币跨境使用工作评价机制，鼓励“走出去”企业优先使用人民币进行对外支付结算。研究设计推动“丝路电商”、高端航运业、大型成套设备出口等领域提升人民币跨境结算比重的专业服务方案。
4．创新金融监管与风险防控机制
监管作为金融生态中的重要一环，在扩大开放的同时，《行动方案》提出了一系列创新监管机制，以统筹金融发展和安全。
（1）包容审慎监管
坚持包容审慎监管理念，支持聚焦服务实体经济和对外开放等重点领域组织实施金融创新试点，对金融创新试点探索实施尽职免责机制。这一机制将极大激发金融机构的创新活力。
（2）金融创新监管机制
建立健全金融创新监管工作机制，支持上海金融监管局在限定业务、限定额度、限定机构、设定风险熔断点的前提下，通过监管互动机制等方式组织实施金融创新试点。这种“沙盒监管”模式为金融创新提供了安全空间。
（3）监管科技赋能
提高金融监管科技水平，支持条件具备时在上海设立金融监管总局数据分中心。运用区块链、大数据、人工智能等技术加强对风险的前瞻性研究和及时研判，提升监管的精准性和时效性。
（4）跨境风险防控
强化央地协同共筑安全网，推动建立完善上海市金融风险防范处置工作机制。建立健全适应高水平开放的跨境资金流动监测预警、宏观审慎评估和协调联动体系，守住开放条件下的金融安全底线。
（四）对商业银行的影响
1．业务拓展与创新机遇
（1）跨境金融业务扩容
《行动方案》为商业银行在跨境金融业务领域提供了诸多拓展机遇。跨境银团贷款等非居民贷款业务成为新的业务增长点。《行动方案》提出在上海自贸试验区开展以国际良好实践为基础的跨境银团贷款等非居民贷款业务，这能促进资金的跨境流动和优化配置，使商业银行在跨境银团贷款市场中发挥更大作用。可通过牵头组建跨国项目融资银团，联合国际金融机构为 “一带一路” 沿线重大基建项目、跨国并购等提供资金支持，在提升跨境金融服务专业化水平的同时，增强国际市场话语权。
自贸离岸债发展为商业银行带来新机遇。央行行长潘功胜在陆家嘴论坛上提出发展自贸离岸债，其是面向自贸区内自由贸易账户投资者发行的创新型债券品种，兼具离岸与在岸融资特性。商业银行可积极参与自贸离岸债的发行和交易，拓宽其跨境融资渠道，并为客户提供更加多元化的投资选择。
数字人民币国际运营中心设立虽未在《行动方案》中直接提及对商业银行跨境金融业务的具体影响，但数字人民币的国际化运营无疑将为商业银行提供新的跨境支付和结算工具，商业银行可借此拓展其跨境支付业务，提升跨境金融服务的便捷性和效率。
此外，《行动方案》提出在上海“先行先试”结构性货币政策工具创新。商业银行可积极参与这些创新试点的实施，通过创新金融产品和服务模式，满足实体经济和跨境贸易中的多元化金融需求。
（2）科技金融模式突破
近期多项政策与行业动态显示，我国金融业正加速推进科技创新领域的金融服务体系建设，为商业银行在金融科技业务拓展方面提供了诸多机遇。《行动方案》支持上海积极探索适合科技企业特点的金融服务模式，商业银行可围绕科技企业轻资产、高成长特性，创新构建多元化金融服务体系。在产品创新层面，除推广知识产权质押贷款外，还可开发专利收益权证券化产品，将企业未来专利许可收入提前变现；推出科技成果转化贷款，针对处于研发中后期、具备明确产业化前景的项目提供专项融资，还可以开发“保险+信贷”的授信模式，有效降低科创企业的信贷风险。在服务模式上，搭建 “投贷联动” 平台，联合风投机构，为企业提供 “债权 + 股权” 的综合金融支持。
（3）绿色金融产品创新
《行动方案》鼓励在沪金融机构稳妥有序开展碳金融相关业务，如碳排放权质押贷款、碳金融衍生品等，为商业银行提供了新的业务增长点。商业银行可依托上海碳排放权交易市场，开发碳质押融资、碳回购、碳债券等创新产品。商业银行还可创新绿色金融产品，推出与绿色指标挂钩的结构性存款或理财产品，将投资者的收益与绿色项目的绩效挂钩，既能满足投资者对绿色投资的需求，又能为绿色项目筹集资金。政策还支持上海打造国际绿色金融枢纽，参与国际碳金融定价权竞争，为银行开展跨境绿色金融业务创造了条件。
（4）离岸金融业务试点
政策支持研究探索离岸金融创新，商业银行可依托自由贸易账户体系，为非居民提供与国际接轨的存贷款、债券发行等服务。特别是在非居民外币存款利率市场化定价方面，银行可借鉴国际经验，开发差异化产品。
2．经营能力与组织变革挑战
面对政策红利，商业银行也面临能力提升与组织变革的挑战：
（1）风险管理能力升级
跨境业务拓展要求银行建立更完善的国别风险管理体系；科技金融创新需要银行突破传统风控思维，建立基于技术价值评估的授信模式；离岸金融业务则要求银行具备全球化资产配置和风险对冲能力。《行动方案》明确要求推动在沪金融机构提高前瞻性风险管理能力，促进稳健经营。
（2）数字化转型加速
政策鼓励金融机构提升数字化服务水平，支持利用区块链技术优化对客户电子单证的真实性审核。商业银行需加快推动业务数字化改造，提升跨境支付自动化处理能力，实现全球资金实时调拨。同时，政策支持在上海设立金融监管总局数据分中心，预示着监管数据报送和分析要求将进一步提高。
（3）组织架构重组
为响应政策要求，商业银行需优化在沪机构设置，可能的模式包括：设立跨境金融服务中心、科技金融专营机构、资产管理专业子公司等。大型银行更可考虑在沪设立区域总部或职能总部，以更好地对接上海国际金融中心建设需求。
3．区域化与差异化发展机遇
《行动方案》为不同类型的商业银行提供了差异化发展路径：
（1）国有大型银行
可依托全球网络优势，在跨境银团贷款、离岸金融、人民币国际化等领域发挥引领作用。政策支持在沪设立跨境银团贷款中心，国有银行可率先布局，打造全球银团贷款枢纽。同时，国有银行可借助上海国际金融中心平台，提升全球资产配置能力，助力人民币资产全球配置中心建设。
（2）在沪法人银行
上海银行、上海农商银行等地方法人银行可深耕本地市场，在科技金融、普惠金融等领域形成特色优势。政策支持银行积极拓展汇率避险“首办户”企业，地方法人银行可发挥本地客户基础优势，抢占中小微企业汇率避险市场。
（3）外资银行
政策明确支持外资金融机构在上海国际金融中心建设中发挥更大作用，外资银行可依托母行全球网络，在跨境金融、财富管理等领域提供差异化服务。特别是在离岸金融、绿色金融国际合作等前沿领域，外资银行具有先发优势。
（五）商业银行的布局策略建议
1．跨境金融战略布局
商业银行应把握上海制度型开放机遇，打造跨境金融平台。商业银行应积极在沪设立跨境银团贷款中心、离岸金融服务中心等专业平台，抢占政策先机。特别是政策支持在金融监管总局认可的机构开展银团贷款份额跨境转让试点，银行可借此创新资产流转渠道，优化资产负债结构。
2．科技金融生态构建
商业银行应深度融入上海科创中心建设，构建科技金融服务生态：
（1）差异化授信模式
建立科创企业专属评级模型，将专利价值、技术路线、研发团队、市场前景等“软信息”纳入评估体系。开发“研发贷”“人才贷”“选择权贷款”等专属产品，满足不同发展阶段科技企业的差异化需求。
（2）投贷联动深化
商业银行可通过三种模式深化投贷联动：与政策性母基金合作，参与上海市1000亿元先导产业母基金；与VC/PE机构建立“跟贷”机制，形成风险共担、收益共享的合作模式；设立科技金融专营机构，在监管允许范围内开展股权投资试点。
（3）科创生态共建
银行应积极对接科技园区、孵化器、科研院所等创新源头，打造“金融+场景+技术”的科创生态圈。通过大数据、人工智能等技术手段，实现对科创企业的精准画像和全生命周期跟踪服务。
3． 绿色金融国际化发展绿色金融国际化发展
商业银行应把握上海打造国际绿色金融枢纽机遇，加速绿色金融布局：
（1）碳金融产品创新
积极参与上海碳市场建设，开发碳配额质押融资、碳回购、碳债券等创新产品。探索碳金融衍生品，如碳远期、碳掉期等，满足企业碳资产风险管理需求。
（2）绿色标准对接
主动对接上海正在构建的长三角统一ESG评价标准体系，将国际绿色标准（如TCFD）融入业务流程。开发环境信息披露系统，提升环境风险量化评估能力，防范“漂绿”风险。
（3）绿色产融结合
围绕新能源汽车、光伏、储能等上海优势绿色产业，提供产业链金融服务。针对“一带一路”绿色项目，开发跨境绿色银团贷款、绿色项目融资等产品，助力上海提升国际碳定价话语权。
4．数字化转型与数据资产经营
商业银行应积极响应上海数字金融发展战略，加速数字化转型：
（1）跨境数据应用
商业银行应积极对接上海数据交易所，探索数据资产质押融资、数据保险等创新业务。利用跨境数据资源优化客户画像，提升跨境业务反欺诈和风险识别能力。
（2）数字人民币场景拓展
在沪银行应积极参与多边央行数字货币桥项目，探索跨境支付、供应链金融、政府补贴等数字人民币创新应用场景。开发基于数字人民币的智能合约，提升交易自动化水平。
（3）监管科技升级
商业银行应预判金融监管总局在上海设立数据分中心的趋势，提前升级监管数据报送系统。运用区块链技术实现跨境业务全流程可追溯，满足监管透明性要求。
