《促进残疾人就业三年行动方案(2025—2027年)》解读
——助残公益产业化，开辟普惠新蓝海——
2025年6月30日，国务院办公厅发布《促进残疾人就业三年行动方案（2025—2027年）》（以下简称《方案》），明确提出“用三年时间推动残疾人就业质量稳中有升”的目标，并围绕机关事业单位带头、企业助力、自主创业支持等10大行动出台具体措施。这是继2022 - 2024年行动方案后，国家在残疾人就业保障领域的又一重要部署。
此次《方案》具体措施中，最具突破性的有：要求省级、地市级编制50人及以上的机关和67人及以上的事业单位（中小学、幼儿园除外）在2027年底前至少安排1名残疾人就业；未按规定比例安排残疾人就业的国有企业每年至少参加一次残疾人专场招聘活动；将履行按比例安排残疾人就业义务情况纳入企业社会责任报告；鼓励互联网平台企业通过减免费用、引流推广等措施支持残疾人自主创业和灵活就业；重点帮扶残疾人大学生、农村残疾人和盲人等群体就业。同时，《方案》要求依托全国一体化政务服务平台和各级政务服务机构，实现残疾人就业数据互联互通；建设统一的残疾人就业服务工作平台。
就业是民生保障的根基所在，尤其对残障人士而言，更是其平等参与社会生活、实现人生价值的核心通道。当前就业形势的变化对残疾人就业产生了明显影响。一是毕业生人数增加，就业市场竞争激烈。2025年我国高校毕业生规模预计达到1222万人，较去年同期增加43万人，再创历史新高，这加剧了就业市场的竞争压力，使得残疾人在就业市场中面临更大的挑战。二是新兴领域对人才需求呈爆发式增长，如人工智能、大数据、云计算等领域，但这也对残疾人的技能和能力提出了更高要求，既带来了就业机会，也带来了挑战。三是就业市场供需两端分化明显，部分传统行业岗位需求减少，新兴产业成为吸纳就业的重要领域，残疾人需要不断提升技能以适应市场需求。四是技术进步既创造了新的就业机会，如远程工作、灵活就业等，但也冲击了部分原有生产部门，对残疾人的数字化技能等方面提出了更高挑战。五是人口结构变化使得劳动力供给从增量模式转入减量模式，“两头难、中间缺”的现象突出，新成长青年劳动力和大龄老龄劳动者就业难，25 - 50岁成熟劳动力短缺，这也间接影响了残疾人的就业。第七次全国人口普查显示，我国残疾人总数超8500万，其中就业年龄段（16-59岁）残疾人约3000万。
“十三五”以来，中国人口与经济结构加快转变，劳动年龄人口持续减少，全国就业总人口出现转折性变化，劳动力市场可用劳动力资源减少，对残疾人就业支持的重要性愈发凸显。而且当前就业形势复杂多元，结构性矛盾突出，新兴行业人才需求旺盛，传统行业增长放缓，部分劳动力面临就业困难。对于残疾人来说，由于身体条件限制，就业机会有限，传统就业渠道难以满足其特殊需求；同时就业质量不高，存在工资水平低、社会保障不足等问题。近年来，国家持续完善残疾人就业支持体系，通过出台系列配套政策构建多维度保障机制，一方面优化残疾人就业税费优惠政策，形成"企业减负-残疾人增收"的双向激励机制；另一方面强化金融扶持力度，引导金融机构定向开发助残就业金融产品，以政策组合拳打通残疾人就业创业全链条支持通道。助残服务也将不再仅仅是公益活动，更是银行普惠金融的蓝海市场。
（一）对金融市场的影响分析
该《方案》的实施将对金融市场产生多方面影响。首先，政策释放的积极信号有助于提升市场信心。互联网平台企业的助残就业情况将被纳入企业社会责任评估指标，这可能推动相关企业加大在残疾人就业领域的投入，带动互联网服务、电子商务等产业的发展，为市场创造新的增长点。随着残疾人就业率提升和收入水平提高，消费能力同步增强，随着政策落实推进，将促使金融机构开发更多适宜残疾人群体的普惠金融产品，进一步激发该群体的经济活力。
其次《方案》也将带动相关产业发展，残疾人就业服务产业，包括职业培训、就业指导等细分领域将迎来发展机遇。同时《方案》鼓励残疾人自主创业和从事辅助性就业的政策导向，将刺激小微企业融资、创业投资等金融需求的增长。
但政策实施也面临挑战。一方面残疾人就业培训与创业扶持体系需要持续性的资金投入，可能加剧部分地方财政的收支平衡压力；另一方面传统行业面临数字化消费模式重构与灵活用工机制适配的双重考验，短期内或将经历结构性阵痛期。
（二）银行业务增长点挖掘
1．负债端：普惠资金池扩容
在银行负债端业务拓展中，承接政府助残资金与开发 “助残增收”专属储蓄存款是重要发力点。政府助残资金涵盖残疾人就业补贴、创业扶持资金等，银行通过设立专项托管账户、定制资金监管方案，确保助残补贴、康复救助等财政资金安全高效流转，既能保障资金规范使用，又能稳定负债来源。同时，设计“助残增收”专属储蓄存款产品，可通过提高存款利率、灵活的存期设置，以及为残疾人提供优先服务通道等权益，吸引残疾人及其家庭将闲置资金存入银行。这不仅助力残疾人实现资产稳健增值，也为银行优化负债结构、提升资金储备量创造条件。
2．资产端：普惠金融新蓝海
《方案》包含的十项具体行动中，特别强调了“企业助力就业行动”和“促进自主创业和灵活就业”两大金融助残支柱，为银行业开展助残信贷服务提供了政策导向和制度保障。对金融机构提出明确要求：需要创新开发适配残疾人群体需求的普惠金融产品，同时为安置残疾人的用人单位提供融资支持。
（1）贷款需求分析
①残疾人自主创业
残疾人自主创业，首先面临的就是启动资金短缺问题：一是传统信贷门槛高，因缺乏抵押物及信用评估机制适配性不足，导致贷款获批率低于健全创业者；二是专项政策覆盖有限，现行创业担保贷款对残疾人倾斜力度不足，补贴资金难以覆盖设备采购、场地租赁等刚性支出；三是社会资本参与度低，残疾人企业因市场认知偏差难以获得天使投资或风险投资，致使多数助残创业项目因资金断流中途夭折，严重制约社会企业参与残疾人就业保障的积极性。这类贷款需求具有金额小（通常5-50万元）、期限灵活（多为1-3年）、担保缺失的特点，亟需银行开发免抵押信用贷款产品。
随着经营规模的不断扩大，渡过初创期的残疾人工商户存在规模扩张需求。这类融资需求集中于设备购置、场地扩建、技术升级等用途，单笔金额在50-300万元区间，需配套中长期贷款产品。
②安置残疾人的用工企业
安置用工企业，一类是传统福利企业、盲人按摩机构等集中安置残疾人的机构；另一类则是按照比例要求进行的残疾人安置。第一类集中用工型企业，有设施改造升级的资金需求，需要银行提供项目融资服务。第二类比例用工，如此次方案明确提出“要求省级、地市级编制50人及以上的机关和67人及以上的事业单位（中小学、幼儿园除外）在2027年底前至少安排1名残疾人就业”倒逼企业加快雇佣结构调整，为满足残疾人工作需求，企业可能需投入无障碍设施改造、特殊设备采购等，产生一次性支出20-100万元不等，适合设备融资租赁或技术改造贷款。
③助残服务产业链企业
助残服务产业链企业主要有辅助器具研发制造企业、残疾人电商平台企业、残疾人培训等围绕助残服务的系列企业。
针对辅助器具研发制造企业，方案将带动残疾人辅助器具市场需求增长，但相关企业多为轻资产运营的科技型中小企业，缺乏合格抵押物。这类企业核心融资需求集中于研发投入（如临床试验、注册认证）和量产资金，具有高风险、高成长特性，需银行探索知识产权质押、订单融资等模式。
针对残疾人电商平台企业，2024年发布的《关于扩岗位提技能优环境积极帮扶残疾人就业的通知》，鼓励发展“互联网+”残疾人居家就业模式，催生了一批残疾人专属电商平台。此次《方案》将互联网平台企业的助残就业情况纳入企业社会责任评估指标，将推动电商平台企业加大在残疾人就业领域的投入。实际业务中，某助残企业通过“培训+信贷+渠道支持”模式，整合2000余个灵活就业岗位，其资金需求呈现季节性特征、流动资金周转等特点，适配随借随还的循环贷产品。
（2）产品设计创新方向
①政府联动型金融产品
政策设计层面，建立“财政贴息+政策性担保”双轮驱动机制。一是通过“残联推荐+银行审批+财政贴息”三方协作，为残疾人创业者提供低于市场利率30%的优惠贷款，该模式核心在于建立风险共担机制，银行承担基础风险，残联提供项目筛选与推荐，财政给予利息补贴；二是与省级再担保机构合作开发“助残保”产品，采用“政银担”三方分险模式（一般比例3：2：5）。重点支持安置残疾人比例超15%的劳动密集型企业，提供500万元以内的流动资金贷款。产品设计中嵌入安置人数、社保缴纳等关键指标作为授信额度测算因子，如每增加1名残疾人员工可提升10万元授信额度。三是产品迭代层面，开发“助残创业贷”专属产品包，包含30万元以内信用贷款、知识产权质押融资、设备租赁分期等模块，配套动态信用评分卡，将残疾人技能认证、政府培训结业证明等纳入增信指标。该模式已在浙江试点，使残疾人创业贷款平均利率从6.2%降至2.8%，审批周期压缩至3个工作日，首贷获得率提升42个百分点。
②场景定制型融资方案
具体场景定制可从灵活就业贷款和产业链赋能贷款考虑。对于灵活就业贷款，面对零工驿站、居家就业等场景，设计“助残薪金贷”。实际案例中，东营区助残零工驿站整合制造业、家政服务、电商客服等1000余个岗位，但残疾人上岗前需技能培训投入。该产品采用培训费用分期付款模式，由驿站提供就业承诺，银行垫付培训费，待就业后从工资分期扣还。产业链赋能贷款是指依托助残龙头企业开展“1+N”供应链融资。例如为临海农商银行帮扶的蛋鸡养殖合作社提供产业链金融方案：向上游饲料供应商提供应收账款融资，为合作社提供冷链设备贷款，向下游超市提供订单融资，形成全链条助残金融生态。核心企业可通过数据共享、推荐担保、货款代扣等机制降低风险。
③数字普惠金融创新
随着数字金融的大力发展，无障碍金融服务能够得以推广。通过科技手段破除服务障碍，开发手语视频面审系统，邮储银行在湖北通过“文字书写+家属辅助”实现与听障人士有效沟通；优化手机银行无障碍功能，如语音导航、大字体显示、简化流程等；布设便携式智能柜台为行动不便客户提供上门服务。
（3）风险缓释措施
①信用风险分层缓释
信用风险分层缓释机制需构建政策协同与市场创新双轮驱动体系，通过差异化风险管控实现普惠金融的可持续发展。该体系包含两大核心支柱：政策工具协同和多维担保创新。
政策工具上要充分运用各地“残疾人事业发展专项资金”建立风险补偿池。多维度担保，是指针对不同规模企业设计分层担保方案，如小微企业采用“残联推荐+互助联保”模式；中型企业探索“知识产权质押+保证保险”组合；大型企业可采用“收费权质押”模式，如盲人按摩医院预期收益质押。
②经营风险动态管控
残疾人企业普遍是小微企业，一方面扛风险能力弱，一方面经营管理机制不健全，需要重点掌控经营风险。针对助残企业抗风险能力弱的特点，银行需建立行业预警机制。如残疾人农家乐受旅游淡旺季影响明显，可设计季节性还本付息安排；对花卉种植等受气候影响大的产业，可强制配套“小额保险”，保费可由财政补贴。对单笔超100万元贷款实施“受托支付+账户监管”，重点监控贷款用途与经营匹配度。如东营区创新“金融助残服务站”模式，银行联合残联定期走访企业，通过水电费、工资发放等经营痕迹验证真实性。对出现预警信号的客户，及时启动“康复计划”——提供6个月宽限期、调整还款计划等。
③操作风险系统防范
针对残障人士因身体条件差异导致的服务获取障碍，金融机构需构建全流程无障碍服务体系，并通过制度化规范确保服务稳定性。建议以《残障人士金融服务标准化手册》为框架，系统性规范服务流程：针对听觉障碍客户，强制配备专业手语翻译团队及双向字幕交互终端；针对行动不便客户，建立预约上门核保与远程视频签约双通道机制；针对视障客户，开发大字体简易版业务凭证及盲文对照手册。以中国邮政储蓄银行保康县支行为例，该机构通过设立专属服务窗口、开通优先叫号通道、配置无障碍设施等标准化流程改造，使残障客户业务办理差错率下降42%，服务时效提升35%。实践表明，将适老化改造经验延伸至残障群体服务领域，通过物理环境改造、数字工具适配、人工辅助协同的三维保障体系，可有效破解特殊群体金融服务"最后一公里"难题。
（三）同业授信态势与创新方案
1．同业授信态势
当前金融机构对残疾人开展的服务较少，授信模式主要围绕主流的三类路径进行创新，一是政银协同推荐制，主要依托残联背书，基本路径为：残联筛选推荐借款人 → 银行开通绿色通道 → 财政贴息/风险补偿；二是针对残疾人推出专项信用贷款；三是助残企业的供应链融资，以助残企业为核心，覆盖其上下游；四是围绕助残产业链融合授信。
1．创新服务方案
（1）农业银行创新金融助残服务模式，“e推客”模式全国推广
2022年至今，中国农业银行与中国残疾人联合会开展合作，推出“残联线上推荐、农行上门办贷、残疾人家庭受益”的金融助残服务模式。残联发挥广泛联系残疾人家庭的组织优势，依托农行研发的“e推客”平台，推荐残疾人、残疾人家庭成员和助残致富带头人（简称“3类重点服务对象”）贷款需求。农业银行对残联初审合格的残疾人逐户上门服务，利用移动PAD现场建档办贷，让残疾人不出家门即可享受方便快捷的金融服务。同时，农业银行对农村地区有劳动意愿和贷款需求的“3类重点服务对象”重点扶持，动员已经办理贷款的助残实体企业和致富带头人扩大助残规模，积极扩大就业岗位，辐射带动更多残疾人劳动增收。
通过线上平台“e推客”实现残联与银行的直接对接，这是典型的线上推荐与上门服务创新。残联将残疾人的贷款需求推荐给银行，银行客户经理上门服务，为残疾人提供便捷的贷款办理渠道。该服务方案主要特色可总结为：线上推荐+移动Pad上门+数据替代人跑，主要核心是信贷服务流程的优化，通过对残疾人信贷服务流程的优化提高授信效率。
（2）兴业银行扬州分行联合高邮市政府部门创新推出“爱心助残专项贷”
2025年2月兴业银行扬州分行启动了“爱心助残”专项贷款项目，该分行联合高邮市残联、工信局、税务局推出“爱心助残”专项贷款项目，采用“政策引导 + 金融支持 + 社会协同”模式，为助残企业提供贷款支持。截止4月该项目已为5家助残企业发放贷款5500万元，3家企业进入审批阶段，为残疾人就业创业注入强劲动力，有效促进了残疾人就业创业，为助残企业提供了急需的资金支持，缓解了企业资金压力。
（3）山东沂源县农行“信用+信贷联动”模式
山东沂源县农行联合县残联创新构建“信用+信贷联动”助残模式，依托“农银惠农云平台”建立残疾人信用档案动态管理机制，对诚信经营、信用记录良好的残疾人创业者开通“绿色通道”，通过“残联推荐信用背书、农行精准授信、残疾人受益”模式，将个人信用、创业项目与社会贡献纳入评价体系，让“无形信用”变为“有形资产”。
截至目前，该模式已为5名信用优良的残疾人发放贷款100余万元，破解创业资金瓶颈，并间接创造80余个就业岗位。未来计划通过“诚信之星”评选等活动深化信用文化建设，将信用赋能融入残疾人技能培训体系，推动“信用帮扶-就业增收-反哺社会”的可持续生态。
（4）江南农村商业银行首次为盲人客户发放贷款
江南农商行创新推出“盲人贷款委托代办制”无障碍服务模式，通过“亲属辅助签约+全程语音指导”机制，有效破解视力障碍群体在贷款业务中的身份验证、合同签署等操作难题。家属辅助签约是在江苏华东律师事务所全程指导下，银行与盲人客户签署委托协议，授权其视力正常的亲属代为审核合同条款并签字，确保法律效力。同时，客户经理上门服务时同步朗读合同内容，逐条解释贷款条款与操作规程，并通过录音、第三方见证等方式确认客户完全知晓权责。
该模式价值主要在于合规性考虑，通过法律委托机制规避盲人无法视觉确认合同的风险，保障业务合规。
